2025年03月16日
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時間：2012-08-27 來源：青海省法學會 責任編輯：
加強和創新社會管理，是當前和今后一個時期各級黨委和政府面臨的重大課題和緊迫任務。為貫徹落實中國法學會召開的地方法學會參與社會管理創新工作會議精神，規范和提升科學化水平，進一步加強社會管理創新方面的法學理論研究，青海省法學會于2011年8月2日，在西寧召開了“社會管理創新與民主法治建設”理論研討會。此次研討會，緊密結合“社會管理創新與民主法治建設”這一主題，圍繞青海經濟發展中社會管理工作與民主法治建設中面臨的難題、存在的問題開展有針對性的法學理論研究，為青海省社會管理創新出謀劃策，為青海的民主法治建設建言獻策。
這次理論研討會以“社會管理創新與民主法治建設”為主題，研討論文從不同角度、不同側面論述了“社會管理創新與民主法治建設”問題，提出了對策性、建議性、針對性較強的意見和建議，對加強和社會管理、推進社會化管理科學化具有一定的參考借鑒意義。現將主要觀點綜述如下：
一、關于法治視野下的社會管理創新
(一)對社會管理與社會管理創新的理解。1、“社會”的含義：“社會”的含義有廣義與狹義之分。廣義的社會管理是指人們生活的共同體，是一種包括經濟、政治、文化等諸方面的社會形態。狹義的社會，是政治領域、經濟領域、文化領域之外的社會事務、社會生活、社會安全等內容。2、對社會管理的理解。社會管理就是為了維護社會秩序，對公民社會領域的社會組織、社會事務和社會活動進行規范和協調等的管理過程。
(二)法治是社會管理創新的最優模式。1、法治與社會管理創新目標的一致性：法治是人類社會在長期的發展過程中經過不斷探索而得出的較為科學的社會管理范式。社會管理創新的根本目的以及基本任務決定了社會管理創新與社會主義法治的價值目標相一致。社會管理創新可以看做是社會主義法治理念在社會管理領域的具體化。2、國家管理模式法治化的特點。首先，法治型社會管理是“行為-過程”范式下的法治;其次，法治型社會管理主要關注的行為中的法，在社會實踐中的法，而并非“紙面上的法”。最后，法治型社會管理應當關注法治所產生的實際效果。3、法治型社會管理模式的優勢。一是實現國家與公民社會、權力與權利的有機統一。二是實現社會依法管理與民眾參與治理的有機統一。三是實現民生法治導向性與管理主體多元化的有機統一。四是實現利益訴求渠道與各種社會矛盾化解的有機統一。五是實現社會維穩和公民維權的有機統一。
(三)法治條件下的社會管理創新路徑。1、走出誤區、創新社會管理的基本思路。2、樹立以人為本、保障人權、尊重人格的觀念;3、堅持依法治國基本方略，促進社會管理的法治化;4、加強和完善社會管理領域的立法，依法保護特殊群體的合法權益;5、弘揚中國特色法律文化，創新社會管理。省委黨校李桂榮認為，推動社會管理創新，需要構建一個國家與社會并重的自下而上的社會管理體制，而達到這個目標，必須運用法律方法，堅持法治原則。
二、關于轉型期我國社會管理創新的理念與制度構建
(一)社會管理創新的時代背景：我國經濟轉型對社會產生深遠的邏輯結果。自改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心，在工業化、城市化、現代化長足發展的同時，經濟社會發生了極其深刻的變化，經濟市場化、政治民主化、社會多元化日趨成熟和完善。經濟社會從以計劃經濟為基礎的單一社會結構向以市場經濟為基礎的多元社會結構過度，社會正經歷從身份社會向契約社會、從單位社會向個體社會、從單位社會向社會管理的歷史性轉型，公民社會開始相對獨立于國家和政府，成為社會生活的主體，一些新社會經濟組織、新社會組織和新社會階層出現。在這樣一個轉型期，利益格局深刻調整、思想觀念深刻變革，社會成員的主體意識和權利意識日益增強，利益訴求呈多元化傾向，要求渠道也呈現多樣化。經濟發展促進市場經濟更加成熟，但市場外部性和非正義性又引發各種利益主體之間的矛盾，不僅歷史上長期積累起來的社會深層次問題會凸顯出來，而且還會出現新的社會問題和不確定因素，與原有的社會問題相互交織在一起，使社會系統性的風險加大，成為社會沖突，影響社會穩定。社會的發展和變遷沖擊著傳統的社會管理理念和管理方式，孕育著社會管理的發展和社會變革。創新社會管理，就是要從解決上述問題入手，通過理念創新、體制和機制創新，形成更為良好的社會秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會利益。創新社會管理的提出，是我國經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變革并對社會產生深遠影響的邏輯結果。
(二)理念創新：社會管理創新的先導。從傳統社會管理方式向現代管理方式的轉換必須是一種實質性的轉換，也是一個由易到難的漸進式過程，需要解決的問題很多，但理念先行是前提和基礎。當前創新社會管理的實踐中，需要樹立以下理念作為制度運行良好的內在保障。1、以人為本。“以人為本”，作為一種價值觀念和衡量社會經濟發展的標準，強調的是：關注民生、惠及民利、維護民權、保障民安。要作到以人為本的全面發展就需要改變以往過于注重經濟發展的社會管理模式，要樹立起以人為本的全面發展的社會理念，要以民意為重要導向和工作重點，最大限度地暢通社情民意渠道，順應民意，保障民權，使社會管理決策真正符合人民群眾的意愿和需求。2、公平正義。社會管理創新具有諸多的價值訴求，其中，公平正義是社會管理創新價值的基本訴求。從我國構建和諧社會的現實要求來看，公平正義既是社會和諧的本質內容，也是構建和諧社會的必要前提，因此，逐步實現社會公平正義就成為社會管理創新的目標之一。3、公眾參與。社會管理涉及廣大人民群眾的切身利益，參與社會管理是公民主人翁地位的應然要求。公眾參與到社會管理中，是“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的社會管理總要求的實現路徑。因此，公眾參與是社會管理的基礎，社會管理幅度的拓展有賴于公眾參與，由此決定公眾是社會管理的重要主體。4、法治。法治是社會治理模式是為現代人類社會所共同選擇的模式。由此，在推進社會管理創新的過程中必須始終堅持以法治作為根本原則和價值導向。首先，要將社會管理創新置于憲法和法律之下，不得與之相抵觸。其次，在創新中逐步將人類社會所共同追求的具有普遍意義的價值，如公平正義、秩序、效益、人權等，落實于社會管理創新活動中，使其成為我國社會管理體系機制的精神內涵、整個社會管理架構的脊梁，并以法律的視角衡量創新的路徑和內容。
(三)從一元化到“多中心主體”：社會管理的體制模式創新。推進社會管理創新就是要實現社會管理向社會治理的轉變，實現政府對社會單向度的管控向政府與社會對社會公共事務管理的合作治理轉變，核心是整合社會管理資源，其關鍵就是發揮各方治理的能量來促進和完善社會管理以推動建立政府調控機制同社會協調機制互聯的社會管理網絡。因此，從實現社會管理多元化體制創新角度出發，應當加大政府的引導和支持力度，有序地扶植和發展各種社會組織、發揮社會組織在社會管理中的主體作用，形成社會組織參與與公共服務和社會管理的新局面，實現“小政府、大社會”的社會民主管理格局。
(四)法律應用：社會管理創新的制度支撐。1、科學立法。立法是依法管理社會的制度基礎。應當加強以下四方面的立法：一是完善收入分配、就業、社會保障、教育、醫療等法律制度;二是加強非公有制經濟組織、社會組織管理立法;尤其是應盡快完善社區自治組織方面的法律法規;三是加強在安全生產、保障公共安全、應對突發事件、維護社會穩定等方面的法律法規;四是網絡信息管理的法律法規。2、依法行政。行政機關作為執法機關，承擔著社會矛盾和糾紛化解、處理的職責。政府機關及其工作人員要樹立政府權力有限的觀念，其社會管理行為應當在憲法和法律允許的范圍內嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責;在行政決策中做到依法決策、科學決策和民主決策，以行政決策程序建設規范政府的決策行為，在行政過程中注重與行政相對人之間的良性互動。政府職能的法制化是依法行政的前提，政府的職權范圍與社會的邊界，必須在法律中得到明確，才能夠使政府的行政權威得到社會的廣泛認同，從而增強政府的公共管理領導力，同時也加強了對政府行使公共權力的約束。3、公正司法。司法領域的社會管理創新，應以司法體制改革為突破，遵循司法規律，解決司法體制機制、隊伍建設等問題;樹立和深化依法辦案的理念，嚴格遵守法律的有關規定，依法進行訴訟活動，依法裁判案件，正確處理依法辦案與能動司法的關系，在不違反法律有關規定的前提下，積極發揮司法的能動作用，依法維護社會公平正義，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，在民意與司法專業理性中尋求合理的平衡。4、完善機制。建立社會利益協調機制;創新群眾利益訴求表達機制;完善公民權益保障機制;建立矛盾糾紛排查調處機制。
三、關于民主法治視野下的社會管理創新
(一)民主法治建設與社會管理創新的關系。1、強化法治觀念，是夯實服務社會管理的思想基礎。要做到突出法治的人民性，法治的價值在于滿足和發展人的需要;突出法治的基礎性，構建和諧社會的一個重要基礎，就是培養人的規則意識和法律意識;突出法治的方向性，法治和德治是有效管理社會的兩種手段，結合創新社會管理的要求，端正方向、明確取向。2、利用法治手段，是增強社會管理的有效途徑。只有依法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規范為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益。
(二)在民主法治視野下如何開展社會管理創新。法治語境下的社會管理創新應突出“以人為本”，重點圍繞公民基本權利保障、社會矛盾化解、誠信體系建設、執法公信力建設、公民有序參與社會管理五大問題創新發展。
(三)人民法院推動社會管理創新的只要途徑。1、人民法院參與社會管理的職能定位：依法履行司法職能是其參與社會管理創新、推進法治社會建設基本立足點和出發點;圍繞黨和國家的大局和黨委政府中心工作、主動服務經濟社會發展大局，積極回應社會訴求，依法保障社會主體合法權益，有效化解社會矛盾、解決社會糾紛，維護社會和諧穩定，是人民法院人民性和政治性的本質要求和應有的社會責任;創造性運用司法技術，追求司法的社會效果和法律效果統一是人民法院參與創新社會管理的基本要求。2、法院推進社會管理創新的重要途徑：以執法辦案為立足點，推進社會管理創新;以能動司法為切入點，推進社會管理創新;以司法為民為著力點，推進社會管理創新;以自身管理為突破點，推進社會管理創新。
四、關于在社會管理創新中完善民族地區矛盾糾紛調處機制
(一)對當前我省主要社會矛盾糾紛的分析。當前我省正處在經濟發展的關鍵時期和矛盾凸顯的多發期，對社會穩定形成較大的壓力。一是民間矛盾糾紛發生了新的變化，呈多樣化、復雜化趨勢;二是各類矛盾糾紛呈上升趨勢;三是糾紛參與人的數量呈規模化傾向;四是相當部分糾紛參與人言行發生重大變化，訴求方式和行為方式偏激甚至違法的特點明顯。
(二)我省民族地區糾紛調處工作面臨的新形勢。1、各類矛盾糾紛的經濟內容日益突出：一是因土地承包引發的糾紛日趨頻繁;二是環境及生態問題逐漸呈現;三是隨著經濟多元化出現了不同經濟主體問題的利益糾紛;四是工程建設中群眾利益維護問題;五是農村換屆選舉和婚姻家庭鄰里關系所引發的派系爭端、財產分割、相互交往等方面的矛盾糾紛;六是部分企業里軍隊轉業干部、傷殘復退人員因待遇問題引發的矛盾糾紛。2、部分人思想陳舊，缺乏道德觀念，導致矛盾糾紛長期存在：一是法律規范與社會行為的不規則之間的矛盾;二是道德約束與一部分人公德意識缺乏之間的矛盾。3、法治建設滯后與經濟社會的發展變化導致的新型矛盾。4、思想認識和工作機制滯后于形勢的發展要求，致使矛盾糾紛調處無力：一是認識偏差;二是調解機制不強;三是糾紛調解工作的有關政策和法律法規宣傳不到位。
(三)我省民族地區糾紛調處機制的建立和完善。1、問政于民--建立完善源頭預防機制：把握引導教育環節;把握風險評估環節;把握依法辦事環節。2、服務于民--建立完善多元調處機制：一是以基層法院建立指導人民調解工作領導小組，負責組織、指導轄區的人民調解工作，每季度定期組織召開指導人民調解工作會議，總結、分析人民調解工作開展情況，研究對策，解決問題，不斷推進人民法院指導人民調解工作向前發展;二是以派出法庭為單位，在法庭轄區內廣泛建立鄉(鎮)、村(社區)、組三級人民調解網絡，既可準確及時掌握轄區內民事糾紛發生情況，又可對重大疑難案件及時掌握、立案、快速審理，及時有效地化解矛盾，保護當事人的合法權益。3、取信于民--建立完善群眾訴求表達機制。4、方便于民--建立警民聯調工作機制。進一步加強警民聯調工作力度，進行共同推進、公開調解、跟蹤調解、首問調解。青海警官職業學院丁玲、李曉鵬認為，社會管理重點在基層、關鍵抓苗頭，要把各種矛盾糾紛、社會問題與隱患消滅于萌芽狀態乃至未萌之前。對于社會管理中的問題，只有以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規范為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益。
五、關于社會管理創新視野下群體性事件的法律對策研究
(一)當前解決群體性事件中面臨的問題。1、群體性事件解決中人們的觀念意識存在的問題：民眾法律意識缺失;司法功能弱化;行政司法界限不清。2、處置群體性事件中存在的體制問題：權力運行機制不完善;司法不獨立，其功能弱化。3、處置群體性事件的具體法律政策問題：處置群體性事件中的政策與法律沖突;法制不健全;在處理問題時違反了程序公正原則，導致問題越來越大。
(二)創新社會管理視野下處置群體性事件的法律對策。1、理性看待群體性事件，給公民更多的訴求渠道和方式;2、重視人們法律意識的培養，樹立人們對法律的信仰;3、處置群體性事件的體制對策：規范權力，建立健全我國的權力監督機制，使權力產生與運行法治化;在處置群體性事件的時候充分保證司法的獨立性，強化司法功能。4、處置群體性事件的具體法律法規對策：解決在處置群體性事件時法律“打架”的問題，樹立法律的權威;完善法制，進而解決由此在處置群體性事件中產生的系列問題;嚴格遵守處理群體性事件的程序，做到依法辦事。5、合法群體性事件如一些網絡群體性事件的處理方式：對于這一類群體性事件我們要加強其引導，防止其性質轉變，在處理網絡群體性事件時要充分發揮網絡的優勢及作用，同時還應該加強網絡立法，加大惡意誹謗等不良現象的打擊力度。
六、關于涉訴信訪之司法回流與合理疏導
訴訟與信訪，交集于權利救濟，分屬于不同的糾紛解決方式。理論上兩者既有共同的存在價值，又有彼此分離的可行性;同時，受各種外在因素的影響，兩者也有現實分離的必要性。建立健全訴訪分離工作機制，可以借鑒流程管理方法，對其作一流程性設計，切實增強其規范性和可操作性。
(一)源流--以理念為先導
訴訪分離，不是機械分離，而是辯證分離，實際上是理念之合與程序之分的有機統一。當前，在構建訴訪分離工作機制過程中，應當始終堅持“以當事人為本”的理念，確保正確的工作方向。首先，“以當事人為本”理念是科學發展觀的理論延伸。科學發展觀在不同領域有不同的表現方式。以人為本，從法律的視角來說，應當是以人的權利為本;“以當事人為本”理念是司法本質的具體體現。人民性是中國特色社會主義司法制度的本質屬性，是人民法院的核心價值;“以當事人為本”理念是基本法學理論的高度契合。因此，應當在“以當事人為本”理念的指導下，建立健全“以當事人為本”的訴訪分離工作機制，做到既訴訪分離、又訴訪相濟。這是方向問題，也是方法問題，對解決好下一步程序設計中的諸多政治與法律問題具有重要意義。
(二)分流--以訴權為標準
在全國法院第二次立案審判工作會議上，最高人民法院副院長蘇澤林同志曾指出:“建立健全訴訪分離工作機制，最根本的是要建立全國訴訪分離的統一標準。一般而言，屬于本級法院管轄，具有起訴、上訴、申訴與申請再審內容的來訪，屬于訴的范疇，除此而外的應屬于訪的范疇。”根據這一論述，可以確定當事人是否享有訴權來區分訴與訪。其理由主要有三點。一是法定性;二是程序性;三是可操作性。所謂權利，是一種資格，可以放棄。司法的被動性要求不訴不理，當事人堅持不行使訴權的，應當歸入訪的行列，以訪的程序對待。
(三)導流--以改革為動力
1、訴的程序化：告知訴權、積極受理、強化調解、判后答疑。2、訪的程序設計：工作機構由綜合性向專業化轉變;辦理期限由隨意性向規范化轉變;流程管理由臺賬式向卷宗化轉變;工作主體由獨立性向多元化轉變;工作方式由傳統式向信息化轉變;司法統計由籠統式向精確化轉變;接訪方式由被動性向主動性轉變。
(四)截流--以機制為保障
1、訴訟終結機制。下一步的改革目標，仍然是對當事人申請再審的次數、重復申請的條件、審級限制作出明確的規定，確立申訴信訪案件中訴的終結機制，為兩者的最終甄別及下一步訪的處理創造條件。2、信訪終結機制。主要解決三個問題：終結標準、終結機關、備案審查。3、聽證消弭機制。對辦案機關依法作出的結論，上訪群眾要自覺接受，息訴罷訪。辦案機關的處理結論有錯誤的，應立即糾正，并將處理結果重新答復信訪人。4、合理救助機制。主要有三種模式可供選擇：其一，由黨委政府信訪部門牽頭設立統一的信訪救助基金，對需要進行救助的涉訴信訪當事人，由法院協調黨委政府信訪部門予以解決;其二，是由民政部門設立專項基金，統一納入政府救助體系;其三，是由黨委政法委牽頭設立專門的涉法涉訴救助基金，對需要救助的當事人，由黨委政法委予以審查批準。5、依法懲戒機制。應當堅持疏導救濟與處罰相結合，不斷加強信訪普法工作，適時開展“一法一條例”宣傳活動，切實加大對違法上訪的處置力度，規范依法處置程序，維護正常的信訪秩序。6、合法穩控機制。對合法穩控機制，有人將其表述為“訪的移交制度”。之所以要移交，主要是針對信訪訴求已無法得到合法合理的滿足、而當事人仍堅持上訪的情形。此時，移交即是穩控，所要解決的主要是穩控主體問題。
(五)匯流--以和諧為目標
當前，建立健全訴訪分離工作機制，應當正確把握以下幾個關系：1、正確把握外部評價與自我評價之間的關系;2、正確把握個案與總體評價之間的關系;3、正確把握結果與過程評價之間的關系;4、正確把握單方評價與雙方評價之間的關系。
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