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完善刑事涉案財物跨部門集中管理

中國人民公安大學副校長、教授，中國刑事訴訟法學研究會副會長?李玉華

刑事訴訟傳統(tǒng)上都是以“人”為中心進行，主要關(guān)注“人”的定罪量刑，而“物”主要是作為證據(jù)而存在。但是，隨著社會的發(fā)展變化，社會和個人的財富種類越來越多、價值越來越大，“物”在刑事訴訟中的財產(chǎn)價值越來越受到關(guān)注。特別是在涉眾型經(jīng)濟犯罪中，對“物”的關(guān)注甚至超過了對“人”的關(guān)注。例如，在非法集資案件中，被害人、集資人對追贓挽損的關(guān)心程度遠遠勝過對被告人的定罪量刑。理論界和實務界對涉案財物的相關(guān)研究和探索也逐漸增多。理論研究主要集中在對物之訴和先期處置，實踐探索主要集中在涉案財物的集中管理。經(jīng)過近十年的改革探索，跨部門集中統(tǒng)一的涉案財物管理中心已經(jīng)在多地運行，“實物不動、手續(xù)流轉(zhuǎn)”的“物的看守所”已經(jīng)成為現(xiàn)實。目前，刑事訴訟法的第四次修改提上日程，涉案財物管理與處置成為司法和行政等部門共同關(guān)注的問題，希望不斷完善跨部門集中統(tǒng)一的涉案財物管理中心并在刑事訴訟法修改中得到確認。

刑事涉案財物集中管理的模式

刑事涉案財物集中管理是相對于分散管理而言。傳統(tǒng)上，我國涉案財物實行的是分散管理，即誰辦案誰管理，涉案財物由辦案部門和辦案人員自行管理。分散管理的模式容易造成涉案財物丟失、毀損、滅失，且權(quán)利被侵害風險大；同時加大辦案人員腐敗瀆職風險。隨著涉案財物種類的增多、價值的增大，傳統(tǒng)的分散保管模式難以為繼。2015年中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范刑事訴訟涉案財物處置工作的意見》，明確提出要“探索建立跨部門的地方涉案財物集中管理信息平臺”。公安部修訂的《公安機關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》第8條第2款規(guī)定，公安機關(guān)應當對涉案財物集中管理；第11條第2款規(guī)定，有條件的地方，可以會同檢法建立多部門共用的涉案財物管理中心。此后，浙江諸暨、江蘇海安、深圳寶安、四川成都、北京、福建廈門、重慶、江蘇常熟、浙江溫州和湖州等地開始積極探索，創(chuàng)建跨部門的涉案財物管理中心，即“物的看守所”，實現(xiàn)了“實物不動、手續(xù)流轉(zhuǎn)”，經(jīng)過近十年的改革實踐，形成了三種不同的跨部門集中管理方式。

第一種是由公安機關(guān)牽頭管理，公檢法共用的涉案財物管理中心。該管理模式由公安機關(guān)的民警負責管理，大多配有一定數(shù)量的輔警。例如，深圳寶安刑事涉案財物管理中心、北京市及各區(qū)的涉案財物管理中心就是采取的這種模式。第二種是由公檢法共同管理的涉案財物管理中心。該模式由公檢法分別派駐人員到涉案財物管理中心共同管理。例如上海市浦東新區(qū)涉案財物共管中心早期曾采取公檢法分別派人共管的方式。第三種是委托第三方管理的涉案財物管理中心。該模式通過簽訂協(xié)議、以政府購買服務的方式委托社會第三方專業(yè)公司和人員予以管理。例如，成都市、廈門市等通過政府購買服務方式，建設(shè)跨部門涉案財物管理中心，委托第三方對涉案財物進行集中管理。跨部門的涉案財物管理中心的共同點是“實物不動、手續(xù)流轉(zhuǎn)”，集約化、標準化、規(guī)范化管理程度高。目前公檢法牽頭的跨部門的涉案財物管理中心局限性在于沒有獨立于公檢法等辦案機關(guān)，其保值增值功能受限。涉案財物的保值增值專業(yè)性強，非公檢法等辦案機關(guān)所擅長，故獨立于公檢法等辦案機關(guān)的涉案財物管理中心必將成為發(fā)展的趨勢。

刑事涉案財物集中管理的風險及問題

入庫中存在風險。一是到案涉案財物送交跨部門涉案財物管理中心入庫的過程存在風險。目前到案涉案財物到達涉案財物管理中心入庫有兩種方式：一種方式是涉案財物管理中心上門收取，另外一種方式是由辦案機關(guān)送交涉案財物管理中心。不管是哪一種方式，都必須保證證據(jù)鏈的完整性，包括運送在內(nèi)的所有環(huán)節(jié)應當有兩人在場完成。否則，一人運送就有了證據(jù)鏈完整性存疑的風險。這是跨部門涉案財物管理中心在運行中需要關(guān)注的一個細節(jié)和問題。

二是存在查扣凍的涉案財物不入庫或不及時入庫，造成涉案財物丟失、損毀或被私分等情形。此類問題在司法實踐中時有發(fā)生，特別是在賭博案件、涉黑案件和職務犯罪案件中較多出現(xiàn)。在已經(jīng)實行跨部門集中管理的地方，對于多大范圍的涉案財物要在涉案財物管理中心統(tǒng)一保管、涉案財物到案后多長時間入庫保管等，各地做法并不完全一致。例如，有的地方規(guī)定，需要鑒定的，可以先存在辦案機關(guān)；短期內(nèi)結(jié)案的，可以存在辦案機關(guān)等。有的地方規(guī)定，涉案財物到案后應當在24小時內(nèi)入庫保管；有的地方則規(guī)定在7天內(nèi)入庫保管；有的地方則無具體時間期限規(guī)定。涉案財物不納入涉案財物管理中心統(tǒng)一保管，就難以避免傳統(tǒng)分散保管的風險與問題。

保管中存在風險。跨部門涉案財物集中保管過程中可能面臨涉案財物損毀的風險。在保管過程中，由于保管人員、保管場所、保管設(shè)備、物品自身特性等原因，可能會導致涉案財物的損毀。例如，字畫可能因為溫度濕度不適而發(fā)霉等。此外，涉案財物的貶值是保管中一個非常值得關(guān)注的問題。例如，露天停放的機動車輛，性能下降、外觀損壞、超過年檢期限而報廢等；股票、黃金等未及時交易導致價值大跌等。雖然現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定涉案財物保管機構(gòu)保值的責任，在大多數(shù)判決有罪的案件中未引起太多注意，但是，在一些不起訴、判決無罪的國家賠償案件中認可了貶值作為一種損失進行國家賠償。

隨案移送中存在風險。我國刑事訴訟法規(guī)定，涉案財物要隨案移送。在公檢法分別保管的模式下，涉案財物在公安機關(guān)大量積壓。在公檢法共用的跨部門集中管理的涉案財物管理中心，涉案財物隨案移送改變?yōu)椤皩嵨锊粍印⑹掷m(xù)流轉(zhuǎn)”。但是，由于全國尚未普遍建立統(tǒng)一標準和規(guī)范的跨部門涉案財物管理中心、集中統(tǒng)一的信息平臺，對物之訴沒有完全建立，“實物不動、手續(xù)流轉(zhuǎn)”的隨案移送也存在一些問題。例如，公安機關(guān)、檢察機關(guān)未移送涉案財物的清單、移送的涉案財物清單不完整、清單與涉案財物不一致、檢察院的起訴書未對涉案財物的處理提出建議等。

完善刑事涉案財物跨部門集中管理的建議

在刑事訴訟法中明確跨部門集中管理的模式及各部門的職責。建立健全跨部門刑事涉案財物管理中心是大勢所趨，很多地方已經(jīng)進行了積極改革探索，但并未在全國普遍實行。在十四屆全國人大公布的立法計劃中，刑事訴訟法再修改提上了日程，可以以此為契機，在刑事訴訟法中增加規(guī)定“涉案財物由跨部門統(tǒng)一的涉案財物管理中心保管，實物不動、手續(xù)流轉(zhuǎn)”。與此同時，刑事訴訟法應當進一步明確公檢法及涉案財物管理中心等相關(guān)部門在涉案財物管理中的職責。

對跨部門涉案財物管理中心進行標準化建設(shè)。針對涉案財物管理中的風險與問題，對跨部門涉案財物管理中心要進行標準化建設(shè)。建設(shè)內(nèi)容包括：第一，獨立于執(zhí)法辦案機關(guān)。鑒于涉案財物管理中心承載的功能，特別是涉案財物的保值增值，公檢法等辦案機關(guān)無力承擔如此專業(yè)化和復雜化的職責，涉案財物管理中心從公檢法等辦案機關(guān)獨立出來是必然趨勢。集中統(tǒng)一的涉案財物管理中心由哪個部門來管理，存在兩種不同觀點，一種是由司法行政部門來管；另一種是由財政部門來管。兩種方式各有優(yōu)劣，需要在實踐探索的基礎(chǔ)上再行確定。第二，采取“1+X”的模式。“1”是指獨立統(tǒng)一的涉案財物管理中心，用來保管大部分的涉案財物，并進行分類分區(qū)的標準化建設(shè)；“X”是指集中統(tǒng)一的涉案財物管理中心之外依托的涉案財物保管機構(gòu)和場所，用來保管特殊的涉案財物，如爆炸物、動植物、機動車等。第三，建立統(tǒng)一的涉案財物信息平臺。該平臺要對接公檢法的執(zhí)法辦案平臺；平臺能夠?qū)崿F(xiàn)“實物不動、手續(xù)流轉(zhuǎn)”，如果涉案財物處理有遺漏，手續(xù)無法流動到下一辦案階段；當事人及利害關(guān)系人通過平臺可以查詢到涉案財物的狀態(tài)。第四，建立完善的規(guī)章制度。推動標準化建設(shè)可以有效避免管理中出現(xiàn)的各種問題。

建立司法審查制度，加強部門間的制約監(jiān)督。建立查扣凍及先期處置的司法審查制度，針對超數(shù)額、超范圍的查扣凍，建議以第四次刑事訴訟法修改為契機，重塑強制措施體系，將對物強制的查扣凍納入強制措施體系，并且將采取強制措施的內(nèi)部審批改為由法院司法審查。針對超數(shù)額、超范圍的查扣凍和不及時返還的問題，建議借鑒羈押后審查制度，在刑事訴訟法修改時增加規(guī)定對涉案財物的查扣凍后的司法審查。針對先期處置的隨意與虛置問題，建議完善先期處置司法審查等相關(guān)制度，一方面可以解除辦案機關(guān)適用先期處置的顧慮，保護涉案財物的價值；另一方面可以規(guī)范先期處置的行為，更好保護合法財產(chǎn)權(quán)益。

明確細化內(nèi)外部監(jiān)督。集中統(tǒng)一涉案財物管理中心普遍建立以后，應當相應明確細化公檢法等機關(guān)及涉案財物管理中心的內(nèi)外部監(jiān)督。

一是細化公檢法及涉案財物管理中心的內(nèi)部監(jiān)督。集中統(tǒng)一涉案財物管理中心普遍建立以后，承擔涉案財物到案直至處置的主要保管職責，但公檢法等機關(guān)仍然保留與涉案財物相關(guān)的職責。中心及各機關(guān)內(nèi)部職能部門應當針對本部門涉案財物職責加強專門自我監(jiān)督，避免違法犯罪的發(fā)生。涉案財物管理中心應當加強日常巡查、定期盤庫，及時發(fā)現(xiàn)并解決涉案財物管理中出現(xiàn)的問題。

二是加強檢察院對涉案財物管理的法律監(jiān)督。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，傳統(tǒng)上對涉案財物的監(jiān)督還不夠充分，將來可以加強該領(lǐng)域監(jiān)督，具體可以通過派駐中心進行日常檢察監(jiān)督；每年定期開展涉案財物專項監(jiān)督；暢通、增加當事人、利害關(guān)系人、訴訟代理人、辯護人等申訴、控告渠道和方式，增強監(jiān)督的效果。例如，通過小程序、小應用等方式進行申訴、控告和查詢。

三是加強紀檢監(jiān)察部門對涉案財物管理的監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門的監(jiān)督主要是政治監(jiān)督，從嚴從實從細抓好涉案財物管理各項要求的貫徹落實，建章立制、規(guī)范管理是公檢法等機關(guān)和涉案財物管理中心領(lǐng)導干部的重要工作。因此，結(jié)合涉案財物進行的日常監(jiān)督、專項監(jiān)督也是政治監(jiān)督的具體內(nèi)容和具體方式。

四是增強審計專業(yè)監(jiān)督。鑒于涉案財物的種類日益增多，價值日益增大，對社會穩(wěn)定與發(fā)展的作用越來越大，社會關(guān)注度越來越高，建議年度審計工作增加對涉案財物專項審計的內(nèi)容。

五是加強當事人、利害關(guān)系人、訴訟代理人、辯護人的監(jiān)督。由于當事人、利害關(guān)系人、訴訟代理人、辯護人與涉案財物有近距離接觸或緊密聯(lián)系，他們更關(guān)心涉案財物在訴訟中的狀況，更容易發(fā)現(xiàn)涉案財物的異常情況，更有動力進行監(jiān)督。建議增強涉案財物管理的透明度，建立和完善信息公示制度，除內(nèi)容涉密或有重大影響等情形外，需要及時公開財物的來源、數(shù)量、種類、狀態(tài)等信息，確保相關(guān)人員對管理過程有充分的了解。同時增加便捷的查詢、查看途徑，增強訴訟權(quán)利告知和控告申訴回應的及時性。

明確細化法律責任的承擔。針對現(xiàn)行法律關(guān)于涉案財物法律責任分散、粗放等問題，建議從立法上對涉案財物中的違法犯罪行為及相應承擔的法律責任進行明確、細化。具體可以有兩種方式：第一種方式是采取集中規(guī)定的方式，制定《涉案財物管理法》，明確涉案財物管理中心的名稱、功能與職責、工作流程、審計監(jiān)督以及有關(guān)涉案財物的違法行為及法律責任。第二種方式是采取分散規(guī)定的方式，針對有關(guān)涉案財物的違法行為，分散規(guī)定在不同的黨紀、民事、行政、刑事立法中。不管采取哪種方式，對違法犯罪行為及相應的法律責任應當盡量明確列舉：涉案財物從入口到出口不同管理環(huán)節(jié)涉及的主體哪些行為是違紀、應當承擔什么紀律責任，哪些行為是行政違法、應當承擔什么行政責任，哪些行為是刑事違法、應當承擔什么刑事責任，哪些侵權(quán)行為應當承擔國家賠償責任，哪些行為是民事侵權(quán)或違約、應當承擔什么民事責任等。這樣有利于日常管理中相關(guān)人員明確法律底線，更好約束自己的行為，從而避免違法犯罪行為的發(fā)生，從根本上保障涉案財物安全有序，保障司法的公平正義。

｛本文是中國法學會2024年度部級法學研究重點委托課題“刑事訴訟涉案財物集中管理法律責任研究”〔課題編號：CLS（2024）ZDWT04〕階段性成果。｝

（原題：“聚焦刑事訴訟法再修改”系列報道之八 | 完善刑事涉案財物跨部門集中管理）