2025年03月14日
星期五
時間：2024-02-08 來源：民主與法制時報 責任編輯：陳聰
□本社記者 潘巧
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1月12日9點整，安徽省合肥市委政法委會議室被約二十人的參會人員擠得滿滿當當。由合肥市法學會組織的2024年首場首席法律咨詢專家委員會討論會正式開始。
長達兩個半小時的討論會主要圍繞一起疑難信訪案件展開。長長的會議桌一邊是焦灼的委托方，急切地想為這起疑難信訪案件涉及的法律問題及后續處置措施尋找專業法律咨詢意見；另一邊是由陳宏光、呂成、李遠波、沈嚴、程靜芳5名專家組成的首席法律咨詢專家委員會，詳細了解案情并針對涉案關鍵問題逐一提問獲得解答后，提出論證意見。討論會結束之后，委托單位參會人員離場，5名專家進行最后的“閉門會議”，對委托咨詢事項進行深入討論，并提出最終意見。
這是2022年7月合肥市法學會建立首席法律咨詢專家制度以來，召開的第14場首席法律咨詢專家委員會討論會。近兩年來，從無到有，這項創新制度在省會城市合肥展開探索，并逐步成為合肥市法學會服務地方黨委政府重大決策部署、發揮法學會在維護社會和諧穩定中積極作用的有力載體。
“從0到1”的探索
在省會城市建立和推行首席法律咨詢專家制度，一共分幾步？
合肥市法學會用了五步。
第一步，廣泛調研，明確首席法律咨詢專家的職責定位、工作內容、工作經費、工作保障。
第二步，組建法律咨詢專家庫和首席法律咨詢專家庫。
第三步，廣泛宣傳，開門“攬客”。向合肥市直各單位和各縣（市、區）印發合肥市建立首席法律咨詢專家制度的通知，讓全市各級單位知曉此項工作。
第四步，明確工作規則，嚴把咨詢程序，開門“迎客”，接受委托單位法律咨詢事項。
第五步，逐步完善制度保障，建立健全貫穿首席法律咨詢專家工作全流程的六項制度——首席法律咨詢專家負責制、人員回避制、備案審查制、勞務費公共支出保障制度、法律意見書規范制度、跟蹤回訪制度。
作為中國法學會部署的一項創新制度，最初合肥市法學會作為安徽省三個試點市開始推行時，因為各地都處于探索階段，并沒有成熟的經驗可供借鑒。這個從“0”到“1”的過程，是邊實踐、邊建立、邊完善的過程。
多次參與合肥市咨詢事項討論會的安徽大學法學院教授、中國法學會中國法律咨詢中心首席法律咨詢專家陳宏光，曾向記者描述過首次討論會召開時的情形，雖然這項制度當時仍處于探索階段，但程序“公正性”特征已經初顯——首席法律咨詢專家委員會召開咨詢事項討論會時，由首席法律咨詢專家組織，市委政法委和法學會領導及工作人員全程不參與，討論意見時委托單位不參與，以免影響干預專家意見。
這也在隨后被明確為“首席法律咨詢專家負責制”，和其他五項制度結合，保障這項工作的獨立性、中立性和客觀性。
系列制度的設立，既是對首席法律咨詢專家工作的規范，也是對法學會在首席法律咨詢專家工作中自身定位的規范和約束。記者了解到，雖然首席法律咨詢專家工作流程的各個環節都有法學會的參與，但此時法學會的角色只是“組織方”，為避免影響專家意見，除了不參與專家討論會外，法學會對專家出具的法律意見書進行備案審查時，審查重點是專家咨詢服務過程、服務規范和服務紀律執行情況、意見書的格式規范情況，對案件事實和法律意見不作審查和評價。
上述系列制度中，較為特別的是“勞務費公共支出保障制度”。2022年9月起，合肥市法學會積極爭取將首席法律咨詢專家勞務補貼納入政府財政預算，列為經常性項目，專家勞務費由法學會支付，并于2023年9月制定《合肥市首席法律咨詢專家咨詢服務勞務費補貼暫行辦法》，規范專家勞務費支出。
“首席法律咨詢專家必須站在第三方角度對委托事項作出客觀公正的評價，不能依附于任何一方，尤其不能依附于委托方。勞務費由法學會支出，以保障專家獨立、公平、公正、客觀地出具法律意見。”合肥市委政法委常務副書記、市法學會常務副會長王玨說。
安徽省法學會專職副會長黃世斌評價合肥市首席法律咨詢專家工作時提到，合肥市首席法律咨詢專家工作不僅做得“實”，最難能可貴的是將工作經費納入政府預算，為全省樹立了標桿。
“資金保障問題是關鍵，納入政府預算之后，為首席法律咨詢專家工作的推動提供專項資金保障，有益于首席法律咨詢專家工作常態化、機制化、平穩推進。”黃世斌說。
立足“四個重大”職責定位不跑偏
合肥市在推行首席法律咨詢專家工作中，始終保持準確的定位和清晰的思路，即立足“四個重大”，就黨委和政府重大決策論證、重大風險防控、重大矛盾糾紛調處、重大信訪積案化解等提供法律咨詢意見，從法律層面為黨委政府及有關部門提出解決問題的路徑。
中國法學會部署推行此項制度時，就明確首席法律咨詢專家的職責是立足“四個重大”提供法律咨詢意見，安徽省法學會也多次強調要突出首席法律咨詢專家的職責定位，圍繞“四個重大”問題發揮專業優勢。
2023年6月，安徽省法學會召開全省首席法律咨詢專家工作推進會時，安徽省委政法委常務副書記、省法學會黨組書記、常務副會長董桂文強調，“避免為了完成指標任務，什么事項都讓‘首席’參與，什么工作都由‘首席’牽頭，什么工作都掛‘首席’名稱，最后像一個大籮筐，什么都能往里裝，什么都做不好。”
王玨介紹，合肥市推行首席法律咨詢專家工作時始終立足“四個重大”職責定位，除了上級部署要求，還源于現實需要。
“‘四個重大’事項一定要依法處理，尤其需要高質量的法律意見，而不是泛泛的法律意見。由首席法律咨詢專家出具的高質量法律意見在實際工作中，特別是在‘四個重大’事項中有實際需求。”王玨說。
為了保證首席法律咨詢專家圍繞“四個重大”開展論證咨詢，合肥市法學會嚴把“入口關”，委托單位須進行書面申請，由法學會、政法委評估確定屬于“四個重大”事項后，再組織專家開展咨詢。
2022年7月，合肥市法學會陸續收到3起委托事項，經法學會初步審查，其中兩個委托事項屬于單位內部事宜，不屬于“四個重大”事項，未接受委托。另一起委托事項則因為涉及社會穩定，屬于“重大風險防控”和“重大矛盾糾紛調處”事項而接受委托。
記者注意到，上述2024年首場討論會中，首席法律咨詢專家對于委托單位委托論證的法律問題都給予詳細解答，但對于委托單位現場提出的希望專家評價信訪人的行為是否合法時，專家則明確拒絕。
實際上，這與合肥市法學會明確界定咨詢內容、正確處理法律意見書的意見與委托單位期望意見之間的關系有關。合肥市法學會秘書長李多連介紹，委托單位有時會希望專家對一些價值、是非判斷問題提供咨詢建議，這超出了專家的咨詢范圍。首席法律咨詢專家應“助力但不越位”，專家的咨詢內容是為“四個重大”問題提供法律支持，只應對法律問題進行咨詢。法律意見書是助力“四個重大”問題的解決，法學會和首席法律咨詢專家不是解決問題的主體。
推進工作更有底氣
2023年12月3日，位于合肥經濟技術開發區小廟鎮高塘街道的4座輸電線路塔基順利施工建設，拖延2個月的項目完成收尾工作。推進塔基建設順利完工過程中較為關鍵的一環，是一場受合肥經濟技術開發區管理委員會委托召開的首席法律咨詢專家討論會和一份針對此事出具的法律意見書。
某二期220千伏外線項目是安徽省重大項目的重要基礎配套工程，原計劃于2023年10月完成建設，但因實際政策規定與村民期待之間存在差距，施工過程中遭村民多次阻撓，導致其中4座塔基無法施工建設，直接影響項目整體施工進度。
2023年11月17日，合肥市法學會組織5名專家組成首席法律咨詢專家委員會，對該項目涉及占用村民土地的合法性、程序性提供法律意見，并提出實質性化解糾紛的對策建議，在合肥市委領導主持的針對此事的協調會議上，為問題解決發揮了主導性作用。協調會召開后不到一周時間，村民接受原定的占地補償標準，項目施工單位進場施工并順利完工。
“首席法律咨詢專家主要從法律層面為黨委政府及有關部門提出解決問題的路徑，為領導決策服務。專家針對此案提出的法律意見為領導決策提供法律支撐，起到‘法律兜底’的作用。”李多連說。
“首席法律咨詢專家制度對于處理重大決策、重大風險隱患，確實是一個非常有利和有效的措施。通過專家的專業法律論證，不管是對領導層還是基層工作人員，都找到了解決問題的方法、依據和措施，使我們在推進工作過程中更有底氣，更好地依法行政。”合肥市經開區政法辦副主任葉芳說。
據了解，在2023年安徽省首席法律咨詢專家推進會上，安徽省法學會要求市級法學會年內要完成2件案件，并將首席法律咨詢專家工作做到實處，“達到干一件是一件、做一件成一件的效果”。
合肥市法學會在2022年完成6件案件咨詢的基礎上，2023年超額完成任務，組織了7個案件咨詢。近兩年來，首席法律咨詢專家制度在服務合肥市重大公共決策、防控重大風險、化解重大信訪積案、調處重大矛盾糾紛方面，發揮了實實在在的作用。
2022年7月，為一起可能引起職工群體信訪的行政執法案件提供法律意見，委托單位根據專家意見做工作，使一起可能影響社會穩定的事件得以較好地化解；
2022年8月，為某商廈一筆未付的3863萬元在建工程費是否列入破產財產提供法律咨詢，專家意見得到法院充分重視，使這筆債權的性質得到根本性轉變，有效化解了持續十多年的上百人群體性信訪；
2022年12月，為3個刑事案件定性問題開展法律咨詢，公安部門根據專家意見進一步完善證據，有效避免法律上的風險；
2023年7月，為合肥市出臺的《合肥市優化營商環境條例》提供法律論證，對具體條款提出54條修改意見，為相關部門審議修改提供權威法治參考意見；
2023年11月，先后針對三個省市重點工程項目開展法律咨詢，避免決策和實踐法律風險。
……
按照既定流程，上述2024年首場專家討論會結束之后，專家意見將被匯總形成法律意見書，經合肥市法學會備案審查并統一編號形成文書，由每名專家簽字后，這份編號“合首意（2024）001號”的法律意見書將由合肥市法學會反饋給委托單位，為委托單位解決上述疑難信訪積案提供決策參考，就像之前13份法律意見書一樣。
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