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□本社記者 任文岱 張麗娥

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2021年，廣東省揭陽市榕城區某公立醫院出現醫療物資嚴重短缺、拖欠供應商貨款等問題，醫院難以正常運轉，臨床工作受到嚴重影響，危及病人的生命健康安全。市長信箱和市長熱線也多次接到投訴，反映醫院拖欠醫護人員工資以及福利待遇問題，正常工作生活受到嚴重影響。這些問題的背后，是一起揭陽市人民政府與某集團公司之間關于醫院引資托管的合同糾紛。

揭陽市人民政府與某集團公司簽訂托管合同，托管期限為30年、于2043年到期，因該公司“引資”未達約定數額以及存在醫院難以正常運轉問題、可能出現危及病人生命健康等重大風險，去年，經揭陽市委市政府同意，決定解除引資托管合同，收回醫院的資產和經營管理權。

合同雙方一邊是政府，一邊是企業，同時還涉及百姓看病就醫，且該案牽扯諸多疑難復雜法律問題，如何依法穩妥解除合同、化解矛盾，成為一道現實難題。在此過程中，揭陽市法學會組織市區兩級首席法律咨詢專家介入，堅持以法治思維和法治方式，采取調訴并舉、分步解紛的方法，助力該案取得階段性成效，促使雙方達成協議，醫院移交政府正常運作，服務人民群眾生命健康。

穩字當頭 調訴并舉

榕城區是揭陽市委、市政府駐地，也是揭陽市的政治、文化中心，現轄17個鎮（街），共205個村（社區），總面積347平方公里，戶籍人口約101萬人。

2013年9月，揭陽市人民政府經公開向社會招商引資，與某集團公司（以下簡稱“受托方”）簽訂《醫院引資托管合同書》，合同約定的主要內容是：托管期限為30年，自2013年9月至2043年8月。在托管期限內，醫院的資產及經營管理由受托方負責，受托方須在合同約定期限內完成兩個托管目標：一是合同生效之日起兩年半內完成不低于人民幣4億元投資，將醫院擴建成規模達到1000張病床以上，以骨科為龍頭的三級醫院；二是至2020年12月31日前在首期建設完成后，再完成不低于人民幣3億元的投資，將醫院擴建成規模達到1500張病床以上，以骨科為龍頭的三級醫院。

此外，合同還對違約責任等其他事項進行了約定：受托方沒有按合同約定期限和投資額度按時足額出資，或中途停止出資，致使合作項目無法繼續進行的，其原投入的資金不予返還，歸政府方所有，同時受托方應按其投入資金額度稅后部分的一倍賠償政府方，致使國有資產流失的，受托方必須向政府方賠償流失的價值。

此后，醫院引資托管合同履行過程中，受托方多次變更投資經管主體，且未能按合同約定按時足額投入資金，截至目前僅投入2億多元，醫院床位也僅有500多張，距離引資托管合同約定的投資7億元、醫院床位達1500張的托管目標相距甚遠。由于受托方未能依約足額投入資金，給醫院的正常經營帶來不利后果。同時，受托方在經營中還存在一系列的違約違法行為，致使醫院深陷債務危機，對醫院的形象造成極為不良的影響。

揭陽市法學會首席法律咨詢專家、廣東冠法律師事務所主任林杰坤，榕城區法學會首席法律咨詢專家、區委政法委四級主任科員陳君華，揭陽市中立法律服務社副秘書長謝勤偉介入了解案情后，感覺到案件處理得當與否并非一案一事。“首先，爭議的解決關乎人民群眾的醫療健康安全，稍有不慎，激發矛盾，可能導致醫院醫療秩序混亂，患者健康受損，繼而引發患者家屬群體性事件的發生。必須堅持‘穩字當頭’。其次，案件一方當事人為政府，合同主體具有特殊性，政府方應作為法治的模范和表率，務必以法治思維和法治方式，嚴格依法依規，充分尊重受托方的合法權利，使爭議的解決完全納入法治的軌道，避免受托方走非法律途徑，引起不必要的信訪，造成不良社會影響。”林杰坤說。

據此，“首席”確立的總體思路是確保醫院平穩有序，堅持從源頭化解，保障醫療秩序和群眾醫療健康安全。調訴并舉，在責任承擔爭議不易達成一致的情況下，既注重調解，又堅持法治思維，通過法律途徑維護法治政府形象和保護國有資產。

分步解紛 正確適用法律解除合同

在調解過程中，此案涉及多個法律疑難問題。而正確的法律適用和認定是維護雙方合法權益、解決糾紛的關鍵。林杰坤表示，托管合同性質是行政協議還是民事委托合同，關系到案件解決的路徑和適用法律問題，這是首要難題。其次，合同簽約期限為30年，在履行8年后要提前解除，但是雙方未約定提前解除的條件，是否符合法定提前解除合同的條件待判斷。再次，對于受托方是否違約的問題，雙方持有不同意見，這更直接決定違約責任的承擔。此外，如果受托方不同意提前解除合同、提前移交醫院經營管理權，應有快速解決此問題的途徑。

“維護醫院正常醫療秩序、保障人民群眾的生命健康權迫在眉睫，因此，及時收回醫院經營管理權是首先要研究解決的重中之重。”林杰坤說，在經過充分研究探討后，首席法律咨詢專家提出合法合理引導當事人采取協商、調解等方式，區分問題的輕重緩急，分兩步走解決：首先采取非訴協調的方式與受托方談判，力爭通過非訴方式先行解除引資托管合同，平穩收回醫院資產及經營管理權；待收回醫院經營管理權后，再通過非訴協調方式解決醫院的清產核資、資產評估、債權債務承擔問題及違約責任問題。經協調未能達成一致的，政府方主動提起訴訟，通過法律途徑解決。

“我們在充分調查研究后，分析此合同不具備行政協議特征，而是雙方協商一致后，在平等、公平的前提下，簽訂的一份民事合同，所以適用民事法律。”林杰坤表示，合同性質確定后，向受托方重點指出：一是受托方嚴重違約已成客觀事實，根據民法典規定，合同一方違約導致合同目的無法實現的，另一方有權解除合同。因此，政府解除托管合同，收回醫院合理合法；二是醫院的現狀已難以為繼，存在的風險迫在眉睫，如果不交還醫院，繼續維持現狀，將導致出現難以控制的社會風險，到時受托方可能承擔的責任將不僅僅是合同的違約責任，還可能承擔行政甚至刑事法律責任。因此，及時移交醫院，對雙方都有利。

按照首席法律咨詢專家提出的法律意見，經過多輪協商談判，最終政府方與受托方達成先行解除引資托管合同，交回醫院的方案，雙方簽署移交確認書，由受托方代表將醫院移交政府。醫院引資托管爭議的解決達成第一步目標，取得階段性成效，醫院的相關困難和問題也逐步得到有序解決。對于醫院的清產核資、資產評估、債權債務承擔及違約責任問題，由于雙方經過多次協商未能達成一致，目前已進入訴訟程序。

全過程法治引領 發揮“首席”最大價值

盡管醫院經營管理權已經收回，但由于代管期間受托方在人事招聘、薪酬制度、合同簽訂履行、工程建設等方面存在不規范甚至不合規、不合法的現象，給醫院管理和運營造成了很多隱患。

“這些問題也必須運用法治思維和法治方式統籌、有序解決。”林杰坤提出，醫院收回后，應區分主次，抓大放小，重點解決醫院當前迫切需要解決的主要問題。首席法律咨詢專家對醫院的規章制度和合同進行了全面梳理，提出應對方案，使醫院的內部管理趨于合規，各項工作逐步走上正軌，為醫院后續的健康、可持續發展奠定基礎。同時，積極應對醫院已進入法院強制執行程序的案件，與法院、債權人進行充分溝通，爭取達成分期償還和減免利息的執行和解，緩解醫院的資金壓力。

揭陽市委政法委副書記、市委依法治市辦副主任馬春明表示，首席法律咨詢專家在案件調解中堅持全過程法治引領，堅持穩字當頭，強調以法治思維和法治方式，能調則調，不能調則及時起訴，最終及時、平穩、順利收回醫院經營管理權，保證了醫院的正常運營，有效地維護了醫院的正常醫療秩序和人民群眾的生命健康安全，依法保障了合同雙方的權益，維護了社會穩定和政府的法治形象。特別是，在收回醫院經營管理權后，仍堅持繼續為醫院的治理和遺留問題解決提供法律指導意見和幫助，使醫院能夠有序解決紛爭，更好促進醫院的健康發展。

去年以來，揭陽市逐步在全市推行首席法律咨詢專家制度，積極探索符合本地實際情況的矛盾糾紛化解道路，搭建了市縣法學會服務基層社會治理的平臺和力量。榕城區作為揭陽市確定的首個首席法律咨詢專家試點縣區，在揭陽市委政法委、市法學會的指導下，把首席法律咨詢專家制度作為法治實踐和法律服務平臺，探索形成“黨委領導、政府主導、部門聯動、專家會診、首席把脈、公眾參與”的工作模式。

馬春明介紹，榕城區組建了全市首個縣級首席法律咨詢專家隊伍，為確保專家政治過硬、業務突出、結構合理，榕城區法學會通過組織推薦、法學會審核等步驟，從區政法各單位以及區人大、政協、人社、自然資源、律師事務所等相關單位選拔政治素質過硬、法律知識全面、法治實踐經驗豐富的法學人才，擇優確定15名專家成立首席法律咨詢專家庫，努力使這項工作成為服務法治實踐的有力抓手。

馬春明表示，揭陽市將繼續積極推動市縣兩級首席法律咨詢專家制度，堅持好、發展好新時代“楓橋經驗”，圍繞“四個重大”進行“把脈會診”，當好黨委政府法治決策的“智囊團”“思想庫”“人才庫”，助推解決社會治理難題，在擔當作為中為新時代榕城社會治理注入新元素、增加新內涵，為助力榕城經濟社會高質量發展貢獻來自首席法律咨詢專家的力量。