2025年03月12日
星期三
時間：2023-04-28 來源：民主與法制時報 責任編輯：敖婷婷
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□本社記者 薛應軍
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“陜西大數據順利立法，離不開張老師的呼吁和建言獻策！”近日，再回首5年前委托陜西省法學會首席法律咨詢專家、西北工業大學教授張敏參與起草陜西省大數據條例的往事，全程參與《陜西省大數據條例》立法工作的陜西省工信廳大數據產業處處長張帆說。
三次易名，四次審議。因機構改革、跨越“十三五”“十四五”規劃，《陜西省大數據條例》的立法之路，崎嶇而波折。“它能順利出臺與以張敏為首的專家組全方位全過程參與關系密切。”陜西省人大常委會法工委法規二處處長楊學軍說。
這是陜西省法學會積極探索首席法律咨詢專家參與地方立法實踐、黨委政府重大公共決策的案例之一。陜西省法學會研究部主任申月霞介紹，自推行首席法律咨詢專家制度以來，相關專家已參與地方立法、決策咨詢、項目論證等39件。
首席法律咨詢專家建議改變了立法進程
“建議將‘陜西省大數據發展應用條例’由第三類‘立法調研項目’調整至第一類‘審議項目’。”2018年初，陜西省第十三屆人大常委會就“陜西省大數據發展應用條例”（后變更為“陜西省大數據條例”）草案立法規劃公開征求意見，當時兼任陜西省人大常委會立法咨詢專家的張敏受邀參會，現場提出意見建議。
“當時，條例被列入第三類‘立法調研項目’。這意味著在本屆人大出臺的可能性不大。我立即呼吁將它列入第一類‘審議項目’。”張敏現場提出意見后，又帶領團隊連夜形成書面意見上報給陜西省第十三屆人大常委會。
在該意見中，以張敏為首的專家組從國內外大數據產業的發展趨勢、立法現狀、大數據在西安市打造“硬科技之都”中的重要性和促進陜西省軍民融合產業轉型的價值等角度，就“陜西省大數據發展應用條例”調整為“審議項目”的價值及意義等進行重點探討，最終使該項目被列入第一類“審議項目”。
隨后，為了順利完成陜西省大數據立法工作，在省工信廳支持下，以張敏為負責人的“大數據發展應用促進條例研究項目”課題組正式成立。2018年12月，張敏牽頭成立陜西省法學會人工智能與大數據法學研究會，并當選為會長。
課題組成立后，張敏組建專門團隊對國內外數據立法現狀、陜西數據立法現狀及需求進行充分全面考察，赴北京、上海、深圳以及貴陽、西安、漢中等地企事業單位實地調研，收集相關意見和建議，梳理文獻資料，撰寫了大量研究報告。
經過一年多的努力，2019年8月30日，張敏牽頭起草完成了“陜西省大數據發展應用條例（草案）”第一版，經陜西省工信廳、發展改革委等部門討論修改完善后，于2020年3月在陜西省司法廳官網公布，并公開征求意見。但隨后陜西省大數據管理機構調整，使張敏團隊六易其稿的該條例差點“流產”。
2021年7月13日，陜西省政務大數據局、陜西省政務大數據服務中心掛牌成立。至此，陜西形成了以政務大數據管理、大數據應用、數字經濟發展為主線的大數據管理格局，相應職能分別由省政務大數據局、工信廳、發展改革委履行。
“由于政務大數據劃歸省政務大數據局管理，有關部門建議重新考量‘陜西省大數據發展應用條例（草案）’。”張帆說，這時，新成立的陜西省政務大數據局會同省工信廳對草案進行完善，加強了規范政務大數據內容，并提交了相應草案。
? 首席法律咨詢專家推進產業促進法向基礎性綜合性立法轉變
專家學者及有關實務部門代表對陜西省政務大數據局提交的立法草案討論后認為，大數據發展應用中的數據資源的匯集不應僅局限于政務數據，應當以政務數據開放共享為示范，引領和帶動全社會數據歸集、共享和流通。
具體如何立法，各方并未達成一致。有的建議暫緩制定地方性大數據立法，等彼時正在公開征求意見的數據安全法正式出臺后，再結合地方具體實際制定條例。有的建議先制定政務大數據管理條例，再制定數據產業或數據經濟類促進條例。
“這種情況下怎么辦？我們通過問卷調查、召開研討會、座談會等形式進一步展開深入論證。”張敏帶領團隊經過半年時間深入調研、論證，形成三份報告，提交有關部門。
2021年10月，再次修改的“陜西省大數據發展應用條例（草案）”第二次向社會征集意見，主要內容從原來立足于促進數字產業發展和融合應用，變為以涵蓋數字政府、數字經濟、數字社會、數據安全等方面的大數據領域綜合性法規。
11月23日，該草案提交陜西省十三屆人大常委會第二十九次會議初審。
“這次條例草案審議過程中，省人大常委會組成人員提出了許多涉及基礎性問題的意見建議。”楊學軍說，有的提出，應當對非法倒賣數據、大數據“殺熟”等亂象予以規范；有的提出，將草案第二章名稱“政務數據資源”修改為“數據資源管理”，補充增加公共服務企業、社會服務機構、社會組織等數據整合內容。
“初審意見反饋后，我們心里懸著的石頭落了地。”張敏說，但這又提出了新問題：從產業促進法向基礎性、綜合性立法轉變，條例名稱是否改變？張敏帶領團隊依托陜西省法學會人工智能與大數據法學研究會組織專家召開論證會后，向有關部門提交建議：加快出臺陜西省基礎性綜合性數據條例，營造數字經濟發展規范有序的政策環境。
在該建議中，張敏及其專家團隊認為，一方面，2021年3月出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“構建與數字經濟發展相適應的政策法規體系”，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》提出，“加強信息技術領域立法，及時跟進研究數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等相關法律制度，抓緊補齊短板。”另一方面，2021年9月1日起施行的《中華人民共和國數據安全法》，解決了過去地方立法缺乏相應上位法支持的問題。同時，《深圳經濟特區數據條例》《上海市數據條例》開始探索數據領域的綜合性立法。由此可見，綜合性數據立法是大勢所趨，建議“陜西省大數據發展應用條例”名稱變更為“陜西省數據條例”，定位為基礎性、綜合性數據立法，涵蓋數據權益、數據開放共享、數據流轉交易、數據安全管理等數據領域的全部內容，為陜西數字經濟發展提供全方位的法治保障。
該建議引發專家學者和實務部門的廣泛討論。2022年4月至6月，陜西省人大常委會法工委組織張敏等專家學者深入西安市、咸陽市以及海南、貴州、廣西等地調研，最終采納張敏團隊的建議，將條例更名為“陜西省大數據條例”。
2022年7月26日，陜西省十三屆人大常委會第三十五次會議審議通過“陜西省大數據發展應用條例”名稱變更為“陜西省大數據條例”，在草案中新增一章“基礎設施”，將二審稿中的數字政府、數字經濟、數字社會三章合并為一章。
兩個月后，2022年9月28日，陜西省十三屆人大常委會第三十六次會議審議“陜西省大數據條例（草案修改三稿）”認為，草案已基本成熟，并提出了具體修改意見。省人大法制工作委員會進一步修改完善后，提出《陜西省大數據條例（草案表決稿）》，經省人大常委會審議通過，自2023年1月1日起施行。
“這只是相對比較典型的一個案例。”陜西省法學會綜合（聯絡）部主任徐劍波介紹，陜西省法學會近年來積極組織引領廣大法學法律工作者參與地方立法工作，取得了諸多成就。比如首席法律咨詢專家、陜西省法學會老齡法治研究會會長曹燕在陜西省養老服務條例制定過程中也多次參與咨詢論證修改等工作。
據了解，類似陜西省法學會首席法律咨詢專家參與地方立法、決策論證的案例還有很多。如馮宇參與《咸陽市生態環境損害修復管理辦法（試行）》合法性審查、張璐助力省商務廳起草《陜西省成品油零售經營資格審批管理辦法》等。
“我們要積極發揮首席法律咨詢專家在參與地方性立法，尤其是黨委政府重大公共決策論證中的帶頭作用。”陜西省法學會黨組書記、專職副會長王凱華表示，目前，陜西省已組織聘任首席法律咨詢專家90人，12個市級法學會于2022年底實現聘任首席法律咨詢專家全覆蓋；先后組織首席法律咨詢專家參與多項陜西省地方性立法規劃的研究、咨詢、論證、草擬、修改等工作。其中，參與黃河保護法、突發事件應對管理法草案等全國性法律法規起草、論證、修訂等8項。
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