2025年03月13日
星期四
時間：2022-07-02 來源：民主與法制網 責任編輯：編輯
論非政府組織對國際法的塑造
【中國法治國際論壇(2021)主題征文】
?摘 ?要：非政府組織（NGO）在國際法的生成和運作中發揮著越來越重要的作用。雖然在現有的國際法體系中，NGOs沒有一個統一的定義，也不具有國際法律人格，但是NGOs通過對社會公益的關注和動員公眾的力量不斷影響和塑造著國際法。NGOs能夠憑借自身在相關領域的專業性塑造國際法，能夠充當參與談判的主權國家之間的潤滑劑，也能夠通過參與國際爭端解決的方式影響國際法，還能夠幫助監督國際法的實施。但是，目前缺乏對NGOs有效的管理和問責機制，NGO在參與國際法塑造中關注自身利益，其觀點受其資助者的影響，甚至成為歐美國家輸出規則和價值觀的工具，影響了國際法的公平。從國際權力政治的角度看，NGOs已經日益成為各國謀取國際話語權的重要途徑。為維護國際法的公平與穩定，需要對NGOs塑造國際法的行為進行有效規制。中國應該用“人類命運共同體”理念凝聚NGOs，積極通過NGOs謀求國際話語權。
關鍵詞：非政府組織（NGO） 國際法 國際話語權
自冷戰結束以來，非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGOs）在與國際法相關的領域發揮著重要作用，從條約的制定到規則的實施，NGOs通過自身的影響力在不斷塑造著國際法。并且，非政府組織的數量在不斷增加，他們廣泛參與到世界環境保護、國際人權保護相關的國際規則制定中，取得了相當顯著的成就。盡管NGOs在全球事務中發揮著越來越重要的作用，但是它們的國際法律地位仍處于邊緣，并沒有得到傳統國際法的認可。鑒于此，目前國內外學者主要關注是NGOs在國際法下的地位問題，對于NGOs是否具有國際法律人格的問題還處于爭論當中。本文主要對NGOs對國際法的生成、運行造成的影響進行評述，并對NGOs作為國家獲得國際話語權的途徑進行分析，由此引發學界對NGO問題的關注。
一、非政府組織的運行邏輯
（一）非政府組織的定義
雖然國內外學者對NGO的國際法律人格問題經過了反復的討論，但是國際社會至今沒有對NGO的定義進行統一。在國際組織及相關會議文件中，曾嘗試過對NGO進行定義。首先，NGO一詞最早出現在《聯合國憲章》第71條，該條允許經社理事會與NGOs進行磋商，該條卻沒有明確限定NGOs的定義和范圍。在聯合國范圍內，第一次將NGOs明確定義是在經社理事會的決議中，認為非政府間協議建立起來的組織都是NGOs。但該定義并沒有明確NGOs的國際性，將只關注國內事務的民間社團組織也包含在了定義當中，并不利于NGOs在國際法體系下運作。1996年經社理事會采取了更詳細的定義，明確了NGOs的宗旨應該符合《聯合國憲章》的精神、宗旨和原則。世界銀行也嘗試給NGO下過定義：“從事減輕痛苦、促進窮人利益、保護環境、提供基本社會服務或進行社區發展的活動的私人組織。”經濟合作與發展組織 (OECD)雖然沒有明確給出NGO的定義，但認為“NGOs包括營利組織、基金會、教育機構、教堂和其他宗教團體、醫療組織和醫院、工會和專業組織、合作社和文化團體以及志愿機構。”與世界銀行的考慮角度類似，OECD也主要從NGOs的功能和主要類型角度對NGOs的范圍進行了限定，但是OECD的定義范圍更廣，甚至包括了營利組織和工會。歐洲理事會組織下簽訂的《關于承認國際非政府組織法律人格的歐洲公約》認為NGOs需要是非贏利的、由一國國內法管轄的、在至少兩個國家具有影響力的、具有相關管理機構的組織。這一定義雖然明確了NGOs的國際性，但卻沒有對NGOs的合法性進行強調。
國內外學者在國際組織對NGOs定義的基礎上提出了自己的看法。Hobe認為NGOs必須由私人創立且獨立于國家；以法治為導向；以追求公共利益而非私人利益為目標; 展示跨國活動范圍; 并擁有組織結構。何志鵬和劉海江認為NGOs應該具備非營利性、合法性、組織性、國際性和非政府性。Lindblom認為NGOs不會使用暴力的非法手段來促進利益，并通常具有某一國家的法人資格。
通過對國際組織、機構和國內外學者對NGO定義的分析，雖然無法給出一個準確且清晰的定義，但可以從這些定義中總結出NGOs應該具備的特點：（1）非政府性。NGOs必須由私人或非政府性的組織創立，且其在成立后的活動也應該獨立于國家及政府。（2）公益性。NGOs需要以追求保護環境、提供社會服務、促進社會發展等公益為目標。（3）合法性。NGOs的成立和運作都應該與《聯合國憲章》的原則、宗旨和目的保持一致，不能從事違法行為。（4）非營利性。非營利性并不禁止NGOs在運作過程中營利，只要NGOs不以營利為導向作為組織的唯一目的。（5）國際性。國際性要求NGOs的活動范圍和成員組成在兩個國家及以上，但NGOs的國際性并不意味著NGOs是一個國際組織，其通常是某一國家的法人，受該國國內法的管轄。（6）組織性。組織性要求NGOs有自己的章程和制度，并且具有總部、駐外辦公室等常規組織結構。本文所提到的NGOs即為滿足這6項特點的國際性非政府組織。
（二）非政府組織的國際法律地位
根據NGOs的定義，NOGs僅僅是一個國內法法人，并不具有國際法律人格，也不是狹義上的國際法主體。雖然，目前諸多學者都在討論NGOs的國際法律地位，并希望NGOs能夠在國際舞臺上發揮更大的作用，但是在目前的國際法體系下，NGOs只是國內法主體，受到國內法的管制。
雖然NGOs只是國內法主體，但是卻能夠參與到國際活動中來，參與國際決策，以聯合國為例，《聯合國憲章》第七十一條規定：“經濟及社會理事會得采取適當辦法，俾與各種非政府組織會商有關于本理事會職權范圍內之事件。此項辦法得與國際組織商定之，關于適當情形下，經與關系聯合國會員國會商后，得與該國國內組織商定之。”這就明確了NGOs雖然只是國內法主體，但是能夠參與到聯合國的各項活動中。在《聯合國憲章》的基礎上，經社理事會（ECOSOC）第1296號決議通過根據NGOs參與經社理事會活動的程度對NGOs進行分類，確立了經社理事會與NGOs之間關系的特征。這進一步對NGOs如何在聯合國框架內參與國際規則的制定作出了更細的安排。
除聯合國以外，在其他諸多場合都能夠看到NGOs的身影，諸多國際組織都規定了NGOs如何參與到國際決策中來的條款。并且，隨著國際社會的發展，NGOs不斷參與到國際規則的制定和國際事務的管理當中，逐漸成為全球治理當中的一支重要力量。并且憑借著自身的影響力在不斷塑造著國際法。
（三）非政府組織的參與國際活動的目的和意義
雖然目前NGOs的確切起源已經無從考證，但是NGOs逐漸被世人所熟悉是從19世紀中葉開始的。最出名的是反奴隸制協會和國際紅十字會，他們由私人倡議自由創建，在超越國界的事務上追求其目標，不謀求利潤。他們所宣揚的利益大多為維護世界和平、促進社會公正、實現經濟發展，主要涉及人權、環境保護、解決饑餓和貧困實現可持續發展等領域。NGOs所宣揚的公益目標帶有強烈的道德色彩，很容易被底層民眾所接受，NGOs在活動的過程中也強調公民在經濟發展過程中的參與權。
這迎合了全球公民社會構建的需要。在國際法學科內，關于全球公民社會對國際治理機制的可取性和影響的討論越來越多。全球公民社會行為者參與國際體系治理的愿望與重視以國家為中心的治理機制的國際法正式結構之間存在緊張關系。在部分學者看來，NGOs是全球公民社會的重要載體。但是，作為全球公民社會重要行動者的NGOs，不容易融入傳統的以國家為中心的國際法結構中。然而，事實上NGOs卻在不同的國際論壇上宣揚著自己的理念，影響著全球治理。
NGOs通過動員公眾的聲音，將人權、環境保護、解決貧困和可持續發展等現實問題帶到國際平臺上，倡議國際社會攜手共同解決。由于對于這些問題和領域的關注，使得NGOs常常站在道德的制高點上，以實現全球的公共利益為目標和宗旨，常常扮演著國際社會的監督者的角色，也對國際法的生成和塑造產生影響，甚至有學者將NGOs評價為“世界的良心”。
此外，在傳統的威斯特伐利亞體系下，國家處于整個國際法體系的中心，國際法的構建需要以國家同意為基礎，人權、環境和道德等問題被弱化以及國際法在生成過程中的公眾參與不足引發了國際法的“合法性赤字”。而NGOs參與到國際法的生成中能夠增加公眾參與程度，使人權、環境和道德等問題被國際法所關注，能夠一定程度上緩解國際法的“合法性赤字”。在全球公民社會觀念和緩解國際法“合法性危機”的影響下，NGOs的國際法律人格雖然沒有得到以國家為中心的傳統國際法的認可，但是卻在不斷影響和塑造著國際法。
二、非政府組織促進國際法的生成和運作
雖然NGOs不能像主權國家一樣直接參與國際規則的制定，但也正是因為NGOs不是主權國家，他們可以發揮自身在專業領域的優勢參與國際規則的制定，也能夠充當主權國家之間的潤滑劑，促進國際規則的達成。并且，除了直接參與國際規則的起草和制定，還能夠靈活地從其他方面塑造國際法。
（一）非政府組織具有專業性
對相關科學領域專業知識的掌握是NGOs能夠獲取影響力并參與到國際法體系建設的重要原因。無論是環境問題、人權問題，還是其他全球性問題都不只是單一學科能夠解決的問題，除了國際關系和國際法等學科的參與還需要自然科學提供基礎的數據。NGOs憑借自身的專業知識，主要從人權、環境保護、解決饑餓和貧困實現可持續發展等領域參與到國際活動當中，他們在特定的領域內積聚了一批專業性的人才，對該行業領域的知識有較為深入的了解，從而能夠為國際規則的制定提供科學的建議，甚至直接起草國際規則或者在該領域內制定國際標準。
在新的法律領域編纂新規則或者在起草新的條約時，NGOs參與最多。在婦女權益方面，1928 年在NGO參加第六屆泛美會議后，各國政府同意召開全體會議聽取婦女代表的意見，并接受了她們成立美洲婦女委員會的建議。在人權領域，非政府組織為《聯合國憲章》提供了關于人權的智力支持，然后幫助起草了《世界人權宣言》。在環境保護方面，世界自然保護聯盟組織起草了《生物多樣性公約》。此外，在一些專業化領域中，NGOs還會持續出臺標準和規則，比如國際標準化組織（ISO）和國際奧林匹克委員會也在他們所在的領域內制定相應的國際規則并要求各國遵守。
在這其中，NGOs扮演了“知識群體”的角色。所謂“知識群體”是指一個專業人士集體，他們在特定領域具有公認的專業知識和能力，并且在該領域或問題領域內擁有與政策相關知識的權威主張。NGOs在其專業領域內闡明復雜問題的因果關系、幫助各國確定其利益、為集體辯論制定問題、提出具體政策和確定談判要點方面發揮著作用。由NGOs根據其專業知識所制定的國際規則能夠具有更強的科學性，也能夠增加規則本文在參與談判的主權國家中的公信力，從而更利于談判的順利進行。
（二）非政府組織能作為國際法生成過程中的潤滑劑
目前，由于人口過剩、移民問題、環境問題等全球性的挑戰，單一國家并不能有效應對這些全球問題，解決這些問題的主要方式是將其國際化。基于國家利益，不同國家之間可能就如何解決全球問題上產生分歧，NGOs在其中能夠起到協調各方的作用。總體而言，NGOs促進了條約的建立，推動了新的國際組織的創建。具體而言，NGOs影響國際條約的生成主要包括議題設置、游說引導和主動參與三種方式。
NGOs可以與國際組織合作，在組織各主權國家進行磋商談判前，通過議題設置，將談判的問題聚焦在少數關鍵問題上，避免了參與談判的各主權國家將過多的問題牽扯進來，影響談判的進程。同時，將談判問題聚焦化能夠減少不必要的爭吵，促進談判的達成。
通過宣傳、倡議和游說的方式，化解參與談判的各主權國家之間的分歧。NGOs通過在各種媒體上發布資料和倡議的方式宣傳自身的觀點，使公眾關注到NGOs所關注的全球性問題，并影響公眾對相關問題的認知，最終凝聚成一股力量給政府施加壓力，從而影響政府參與國際條約談判時的態度和決策。NGOs也會主動和政府部門接觸，在國際組織搭建的正式平臺之外，NGOs可以派在相關領域內知名度和權威性較高的專家學者或機構成員與政府官員私下接觸，將自身的觀點傳遞給政府決策者，從而達到輸出自身觀點的目的。
并且，NGOs也主動參與到談判和磋商當中。除聯合國外，諸多國際組織都規定了非政府組織參與磋商的規則，NGOs以觀察員、專家顧問或者政府代表直接參與到磋商和談判過程當中。這一過程在國際環境法方面體現得最為明顯：在《聯合國氣候變化框架公約》下的諸多文件中均強調NGOs是非締約國的利益攸關方；在2017年波恩氣候大會后，將“塔拉諾阿對話”機制引入氣候談判中來，為NGOs參與氣候談判作出了新的政治協商機制安排；在《巴黎協定》中，也強調了NGOs在議程設定、透明度和代表利益攸關方方面的作用。此外，NGOs在《國際瀕危物種貿易公約》《禁止酷刑公約》和《與貿易有關的知識產權協定》等各個領域的國際公約的談判中，NGOs都發揮了重要的作用，促進了談判的達成。并且，NGOs在談判中還能在針鋒相對的主權國家之間斡旋，減少不同意見的主權國家之間的直接對抗，推動了談判的進程。
雖然，NGOs能夠通過議題設置、游說引導和主動參與三種方式參與到國際法的生成中，事實上NGOs也通過自身的努力在國際法的傳質過程中發表了自己的觀點，但NGOs始終都沒有實質性的投票權，在國際法的生成和創制中只能在其中起到促進和推動作用。
（三）非政府組織通過參與國際爭端解決的方式塑造國際法
NGOs不僅在條約的談判和生成過程中推動國際法的誕生，也在條約的適用和解釋中塑造著國際法，并且NGOs塑造國際法的方式具有靈活性。隨著各條約或組織的爭端解決機制中越來越多地對NGOs開放，NGOs的意見作為法庭之友（Amicus?Curiae）陳述的方式呈現給國際法庭是NGOs塑造國際法的重要途徑之一。
法庭之友陳述是第三方介入司法的一種形式，包括在法官面前就法律或事實問題提出技術觀點，這種對司法程序的干預不僅從其起源地的普通法體系擴展到具有大陸法傳統的國家，而且從國內爭端解決程序擴展到國際爭端解決程序。一般而言，NGOs參與國際爭端解決程序中需要向相關的法庭提出申請。大多數國際法庭都制定了相應的程序，使得NGOs能夠提交有關未決案件的信息或陳述。無論是人權方面的歐洲人權法院（ECHR）、國際刑事法院（ICC）、盧旺達國際刑事法庭（ICTR）、前南斯拉夫國際刑事法庭（ICTY），還是在經貿方面的世界貿易組織（WTO）的爭端解決機制、依據北美自由貿易協定（NAFTA）等自貿協定或國際投資爭端解決中心（ICSID）建立的國際投資仲裁庭，法庭之友的意見都被接受。
以WTO為例，雖然《馬拉喀什協定》并沒有明確規定允許提交非當事人的陳述，但是在美國蝦案中，上訴機構確認專家組享有“酌情權”，“從它認為合適的任何個人或機構尋求信息和技術建議”，包括“有權接受或拒絕其可能尋求和收到的任何信息或建議，或對其進行一些其他適當的處置”。這是專家組接受的第一份未經請求法庭之友意見書，隨后上訴機構將DSU 的這種解釋應用于其上訴審查工作程序，在隨后的美國熱軋鉛和鉍碳鋼產品案中上訴機構認為“在 DSU 下擁有接受和考慮上訴中法庭之友意見的法律權力，并且這是相關的和有用的”。雖然DSU項下專家組和上訴機構作出的決定并不遵循先例原則，但是對后續的案件具有重要的影響。NGOs通過法庭之友陳述的方式參與到國際爭端解決中來，通過判例的方式不斷影響和塑造著國際法。
（四）非政府組織幫助監督國際法的實施
NGOs可以從公眾參與的角度對國家行為進行監督，從而促進國際規則的實施，增強國際規則的有效性，實際參與到國際法的運行當中。在條約談判結束后的實際運行過程中，NGOs也參與其中監督各國對于國際規則的實施。雖然NGOs對各個國家的監督并不是由條約直接賦予NGOs的權利，NGOs并不能直接要求各個主權國家遵守國際法規則，也不能通過強制性的手段迫使各個主權國家履行條約義務，但是NGOs監督國際法落實主要有三種方式。
第一，NGOs可以利用自身強大的輿論影響力，將未履行條約義務的國家的行為向全世界宣傳，由此形成巨大的道德輿論壓力。在這種道德壓力面前，任何一個享有在乎國際聲譽的主權國家，甚至桌任何一個想在國際社會立足的國家，對于來自NGOs的這種輿論監督，都會有所顧忌。NGOs通過道德輿論的壓力直接作用于主權國家，幫助條約的執行和落實，發揮著無可替代的作用。
第二，NGOs在發現某個主權國家不履行條約義務時，還能夠直接將相關信息提交給條約秘書處或其他執行機構，利用條約自身具有的監督機制對該國進行制裁，從而迫使該國履行條約義務。例如，在《蒙特利爾破壞臭氧物質管制議定書》中規定NGOs可以向秘書處提供不履行條約義務的國家名單，從而對這些不遵守條約義務對國家進行制裁。
第三，NGOs還能夠通過在該國的國內法院提起訴訟的方式來迫使該國遵守國際法。主權國家為了履行條約義務，會有相應的國內法措施來落實國際規則。NGOs作為國內法主體，可以直接根據國家的國內法對政府機構提起訴訟。并且，NGOs可以憑借其龐大的組織網絡，能夠迅速掌握與案件相關的大量信息，通過國內法院訴訟的方式也能夠糾正國家行為。
三、非政府組織創設國際法的缺陷
NGOs參與國際法的創制與運行，并在塑造國際法方面發揮了重要的積極作用，但是NGOs在塑造國際法的過程中也存在諸多的問題。NGOs塑造國際法的行為缺乏有效的管理和問責機制；NGOs在實際運行過程中也并非像其章程中所規定的那樣純粹為了公益，在參與到國際規則的制定后，也逐漸演變為關注自身財政和聲譽的團體；NGOs還會受到其資助者態度的影響，甚至成為歐美國家對外輸出價值觀和制定規則的工具。
（一）缺乏有效的管理和問責機制
毫無疑問，NGOs在參與國際法創制的活動的過程中需要遵守國際法，但是目前并沒有一部被普遍接受的國際公約來約束NGOs的行為，如果NGOs在參與國際法創設的過程中出現了失誤，或者出現了不公平的條約文本，并沒有條款對其進行有效約束。目前，在現行的國際法中能夠找到一定程度的對NGOs的管理制度，總結起來包括國際公約簡介管理模式、區域性國際公約直接管理模式、國際政府組織約束管理模式及NGOs自身管理模式四種。但是以上四種管理模式對NGOs的規制僅要求NGOs的活動與《聯合國憲章》宗旨一致、遵守國際強行法、并在不同的國際條約下承擔定期報告自身活動等較為寬泛的義務。而對NGOs如何參與國際法的創制缺乏有效的管理。即使NGOs在參與國際法創制的過程中，出現過于偏激的意見，從而使得最終達成的條約失去公平，NGOs并不會承擔責任。
NGOs參與國際法的創制中最大的問題是NGOs并不會受到其創制的國際法的約束。目前，NGOs并沒有獲得傳統國際法的承認，因此并不會直接承擔國際法項下的責任。但隨著NGOs的影響力不斷擴大，NGOs在國際決策中的參與權不斷得到增強，NGOs對國際決策的影響力也在不斷增強。而沒有國際法主體資格的NGOs卻不需要承擔國際決策所制定出來的國際規則。主權國家在參與國際談判的過程中需要反復經歷利益的妥協，而NGOs參與到國際談判中并不需要作出利益的妥協，而只是勸服那些不愿意接受草案的國家。因此各國拒絕提高NGOs在國際決策中的正式地位，因為他們擔心NGOs進一步獲得國際決策的參與權。國際條約是國際法主體之間締結的約定相互之間權利義務關系的書面協議。作為非國際法主體的NGOs參與到國際條約的創制中來，一定程度上增加了與NGOs觀點一致的國家的影響力，這對于參與國際決策的主權國家來說是不公平的。
（二）非政府組織關注自身利益
NGOs有自身的組織章程和運營目標，其中都規定了NGOs要致力于人權、環保、可持續發展等事宜，但是在這些光鮮的標簽之下，從國際政治的角度分析，NGOs與其他參與國際政治的主體沒有本質上的區別，都只是從自身的角度關注自己的政治議程，也不過是非民主的、具有等級組織的、關注自身財政和聲譽的團體而已。在新自由主義的觀點看來，NGOs也并非僅僅代表了他們所宣揚的人權、環保等普世價值，而是為了自身的話語權和利益，他們同樣參與者國際權力斗爭。
NGOs體制化運作是當前全球政治經濟下的必然結果，國際法在接受甚至是擁抱這一套話語時，有意或者無意間充當了這一話語的合謀。在國際法的生成和運作中，NGOs憑借著自身的影響力參與其中。這在提高公眾參與程度并提高了國際法的正當性和民主性的同時，因為NGOs的參與其中，其必然會宣揚自身的價值，也會給國際法隴上陰影。
（三）受到其資助者的影響
NGOs作為非盈利的組織，其基本的運作和發展需要有外在的資助者。NGOs的資金來源主要來源于私人的捐贈，也有不少NGOs受到政府的捐助。NGOs作為非盈利性的組織，其運作需要政府或者私人的資金支持，但這也就不可避免地受到其資助者的影響。資助者會對其所捐贈的資金去向進行監督，NGOs所開展的活動也需要向資助者匯報。有學者將NGOs類比為公司，雖然公司股東并沒有實際上對公司進行控制，但股東可以在關鍵問題上進行決議，也可以通過退出的方式來表達自己的觀點。資助者們雖然不直接干涉NGOs的運作，但作為“股東”，他們也能對NGOs未來發展的基本方向進行把控。相比于私人捐贈，NGOs在近年來越來越多地依賴國家機構所捐贈的資金，一些大型的NGOs的資金來源中有一半或者更多是來自國家機構的捐贈。
歐美發達國家為給NGOs提供資金還成立了許多機構和組織。1961年美國成立了美國國際開發署（USAID），專門負責向NGOs提供資金用于各項活動的開展。從20世紀80年到到21世紀初，USAID向NGOs提供的資金從其預算的13.5%提升到了30%以上。還成立了美國國家民主基金會等機構來資助NGOs，資金來源主要是美國國會的撥款。同時，美國國會會了解資金的去向，并對資金進行監督。國家民主基金會本身也是一個NGO，它更多地充當了美國政府和其他NGOs之間的橋梁，負責將美國國會資助的資金再分撥給其他實際從事民主、人權、環境等相關事物的NGOs和具體項目。歐盟也在利用NGOs對外宣傳自身的政策目標和價值觀點。歐盟在上世紀60、70年代通過資助NGOs的方式開展對外援助項目，在過程中將自由、民主等價值觀向外傳播。有統計顯示經濟合作與發展組織成員國對NGOs的資助從上世紀70年代開始就在不斷增加。
非政府性是NGOs最重要的特性之一，但非政府性和政府資助之間存在明顯的矛盾：一方面，NGOs的非政府性要求其獨立于政府運作，不受到政府的控制；另一方面，受政府資助的情況下，NGOs不可避免地要參與執行政府的政策目標。NGOs接受國家機構的資助使得他們參與到政治活動當中，成為了政府代理人和政府政策目標的執行者，喪失了NGOs的獨立性和公正性。在國際法的生成和運作過程中，NGOs在所謂的公民社會中承擔著提高國際法民主性和公正性的重要責任，而受到某國政府資助的NGOs在參與國際法的制定當中傾向于維護其資助者的利益，而忽視了國際條約應該有的公平。此外，在當參與談判的眾多國家就相關問題出現分歧時，NGOs在參與斡旋和游說過程中也可能出現“拉偏架”的情況出現，不利于國際法秩序的公平與穩定。
（四）成為歐美國家輸出規則和價值觀的工具
受到歐美國家資助的NGOs在一定程度上已然成為了歐美國家實現自身政策目標和輸出價值觀的工具。NGOs在全球治理的各種議題領域表達自己的觀點，其實是其母國或資助方價值觀的表達，并拓展母國或者資助方開展公共外交的跨國社會基礎。美國歐盟都積極利用NGOs提升自身的軟實力、輸出西方的價值觀。
根據美國民主、人權和勞工局統計，截止到2021年1月，大約150萬個NGOs在美國運營，并針對外交政策、環境問題、醫療保健、婦女權益等諸多議題進行政治宣傳，也參與志愿服務、幫扶弱勢群體等非政治活動。NGOs開展的這些活動對于美國的外交具有重要作用，美國通過NGOs在官方外交無法涉及的領域開展活動，不斷提升自身的軟實力。美國通過NGOs在諸多發展中國家滲透自己的勢力，以美國國家民主基金會為例，它不斷資助在發展中國家的NGOs，其宗旨在于宣揚民主與自由，已經成為美國向外輸出民主戰略的重要機構，具有強烈的意識形態色彩。此外，這樣的NGOs還有很多，如索羅斯基金會、愛因斯坦基金會等，他們在諸多發展中國家進行活動，對外宣揚美國的民主自由價值觀。
NGOs和國家之間在各自的政策目標實現上都具有重要的工具價值，整體上呈現出一種雙向互動的關系。一方面，對于NGOs而言，國家能夠給NGOs提供穩定的收入來源，使其開展的各項活動能夠穩定可持續，國家機構提供的資金還能夠為NGOs擴大其活動范圍提供支持，從而獲得更多的影響力。NGOs自身的公益目標也能夠通過具體的國家政策加以實施。另一方面，對于國家而言，NGOs在國際事務上比政府機構具有更強的靈活性，從自由民主、人道主義援助、環境保護、宏觀經濟發展等議題出發，能夠彌補政府機構在相關議題的參與性不足。并且，以NGOs的角度對相關國家政策提出意見或施加壓力，能夠避免以政治機構的口吻提出意見時存在的干涉他國內政的嫌疑。在國際法的生成與運作中，為保證條約的專業性，有不少的條約文本由NGOs起草。當NGOs成為了部分國家的工具時，一方面條約的公平性將大大受損，另外，也大幅度提高了這些國家在條約談判中的議價能力。
四、非政府組織與國際話語權
（一）非政府組織日益成為謀取國際話語權的重要途徑
NGOs在國際上扮演著越來越重要的角色，并且逐漸成為全球治理體系和結構中的重要組成部分。從NGOs對國際法的塑造角度分析NGOs的作用，需要跳脫出“全球市民社會”的道德空殼，將其放置在國際社會的權力格局之中加以考察。
NGOs在參與一些落后的發展中國家的活動過程中，由于這些國家里存在醫療衛生保障缺乏、環境退化、發展不足等一系列問題，NGOs的參與幫助當地政府解決了許多發展問題，并且在不斷發展的過程中能夠對當地政府和社會產生影響，也能夠影響第三國在當地的利益。因此，NGOs為國家的外交行動提供了新的行動載體，在政府難以發揮作用的領域開展活動。
并且，目前國際政治的整體格局已經不僅僅局限于主權國家之間的關系。隨著國際社會的發展，國際體系中的權利和權威分配也在改變，政府間組織和NOGs等非國家行為者承擔了許多以前主要由國家所保留的決策角色。國際社會正在從主要以國家為中心的秩序日益轉變為多中心的秩序。權力和合法性來源的去中心化同時發生，導致多個權力場所 (MSOA) 與相應的多個合法性來源 (MSOL)，傳統的以國際法律人格作為參與全球事務入場券的門檻正在被削弱和重新定義，非政府組織在不斷參與全球事務的過程中正逐漸成長為多權利場所中的重要一極。
NGOs越來愈多地介入到全球事務當中，并且通過其自身的影響力在環境問題、人權問題、發展問題等領域制定標準，形成具有NGO烙印的國際法。從國際權力政治的角度看待，NGOs在塑造國際法的過程中存在權力的擴張，并且是一個參與到國際法運行體系的具有工具價值同時具有意識形態色彩的主體。在目前多元網狀架構的國際社會中，單純憑借主權國家參與全球治理難以取得成效，也無法實現全方位的覆蓋，NGOs從非國家主體的角度參與到全球治理中，成為國家謀取國際話語權的重要途徑。
（二）對非政府組織塑造國際法進行有效規制
通過前文的分析，NGOs對于國際法的創制和運作有重要的促進作用，同時NGOs也存在有效的問責機制和幫助其資助者傾向，甚至成為歐美國家對外輸出價值觀和規則的工具。NGOs不能充分發揮提升國際法公民參與度和正當性的作用，因此需要一套行之有效的規制手段對NGOs的行為進行規范，從而減少NGOs對國際法的負面影響，強化NGOs在促進國際法公平正義方面的作用。
首先，在NGOs內部要形成有效的內部約束，并且對NGOs參與國際法塑造的行為進行合理規范。章程是關于NGOs組織規程和辦事規則的規范性文書，加強對NGOs的內部約束需要從章程入手，建立起約束自身行為的內部管理機制。從內部監督入手，提高NGOs在參與國際法運作過程中的獨立性，減少資助者對NGOs的影響，并盡量從客觀公正的角度出發提高國際法的公民參與度與公平性。
其次，從外部對NGOs的行為進行約束，主要可以從國際組織的角度出發。國際組織是NGOs參與國際法塑造最主要的渠道，NGOs以怎樣的身份參與國際決策，如何參與國際決策都需要通過國際組織。目前，可以從國際組織的角度出發，完善國際組織和NGOs的關系條款，明確NGOs參與到國際法中的門檻、限制。定期要求參與國際決策的NGOs提交工作報告，并由大會審議其報告，對NGOs進行有效監督。
最后，從外部對NGOs進行約束可以考慮建立一部約束NGOs行為的國際公約。目前，國際法缺乏對NGOs的有效約束，NGOs存在于國際法真空狀態中。考慮建議一部專門約束NGOs的國際公約，是對NGOs進行管理的最直接的方法。在公約中可對NGOs的概念、法律地位、權利義務、參與國際訴訟進行權利救濟的機制以及爭端解決機制等制度都加以明確的設定。并且，公約還可以從問責機制、透明度機制、公眾參與機制等維度來構建對NGOs的國際法約束。從而使得對于NGOs的管理真正納入到國際法中來，真正發揮其在促進國際法公平正義方面的作用。
（三）中國應積極通過非政府組織謀求國際話語權
習近平總書記強調講好中國故事，展示真實、立體、全面的中國，不斷加強我國國際傳播能力建設，形成同我國綜合國力和國際地位相匹配的國際話語權。NGOs作為中國獲取國際話語權的重要途徑，目前沒有受到足夠的重視。在聯合國經社理事會登記的獲得咨商地位的NGOs中，中國NGOs的數量極少，僅為美國的1/20，印度的1/4，這一狀況與中國的實力地位極其不相符。因此，中國需要加強對于NGOs的建設力度，積極通過NGOs謀求國際話語權。
首先，重視NGOs的作用，并用“人類命運共同體”理念凝聚NGOs。NGOs作為國際社會中長期致力于人權、人道、人本發展的重要組織，其關注的是全人類共同的利益，這與中國所提出的共商、共建、共享的“人類命運共同體”主張不謀而合。重視NGOs的作用，改善中國目前在國際法的生成和運作過程中單單依靠政府參與的局限。NGOs還可以借助“人類命運共同體”理念凝聚民意，從保護人權、環境、消除貧困、實現可持續發展等角度出發，增加中國在參與國際法生成和運作過程中的民意基礎。用“人類命運共同體”理念凝聚NGOs，盡量打破歐美國家利用NGOs對外輸出規則和價值觀的思維，秉持共商、共建、共享的理念，推動NGOs在參與國際法運作中尊重各國的主權和內政，維持國際秩序的穩定與和平。
其次，加強中國NGOs建設。要加強我國國際傳播能力建設，形成同我國綜合國力和國際地位相匹配的國際話語權，NGOs建設是重要途徑之一。通過設立專項資金的方式，積極推動中國NGOs建設，吸納一大批具有相關領域的專業知識的人才，豐富其在專業領域內的影響力。并支持中國NGOs參與到國際事務中，在各個國際組織中爭取獲得咨商資格，幫助中國在國際法的生成和運作中講好中國故事，發出中國聲音。
再次，加強中國NGOs與其他國家NGOs的合作。目前國際上有影響力的NGOs大多為歐美國家所資助，在諸多領域中已經發展成熟，中國NGOs短期內難以取得和他們同樣的國際影響力。因此需要加強與其他國家NGOs的合作，建立NGOs之間的合作機制，使得中國NGOs和全球多邊機構建立合作關系，從而參與到國際規則的制定當中，逐步提升中國在全球治理中的話語權。
最后，將NGOs納入國家對外援助體系。NGOs可以憑借其非政府身份和促進公益的性質承接中國的對外援助項目，切實提高受援助國家的發展水平，擴大中國在當地的影響力，促進民心相通，從而凝聚人心。另外，NGOs也可以將中國的價值觀念和發展經驗對外傳播，增加民眾對話友好度，從而影響受惠國整體的民意走向。在國際規則制定中，就能夠形成更加強大的民意基礎，增強中國在國際談判中的號召力和影響力，增強中國在全球治理中的話語權。（作者張曉君系西南政法大學國際法學院院長，中國—東盟法律研究中心主任、法學教授；曹云松系西南政法大學國際法學院博士研究生）
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