2025年03月14日
星期五
時間：2020-12-31 來源：貴州省法學會 責任編輯：yyx
《民法典》即將實施，《土地管理法》《農村土地承包法》已修訂實施。為貫徹落實以上新規，《貴州省土地管理條例》的修訂已迫在眉睫。2020年12月6日，由貴州省法學會指導，省法學會礦產資源法學研究會、國際法學研究會、貴州省土地學會、貴州省企聯法律服務中心主辦，貴州貴達律師事務所承辦，中國知網、袋鼠礦業俱樂部協辦的“第二屆國際自然資源法治論壇暨貴州省法學會礦產資源/國際法學研究會年會”在貴陽國際生態會議中心舉辦，論壇主題是“加強新時代土地制度研究 促進土地保護和合理開發利用”。近200名與會專家、學者交流研討研究成果，達成很多共識。
一、耕地、林地保護
（一）以稅法與環境法的協同規制為中心
稅法將環境利益關系簡化為征納關系，傳統量能課稅原則需受環境責任原則調整，但仍約束資源保護工具設計適用的邊界。稅法和環境法制度共同作用于耕地保護需識別資源特質、確認各自功能、明確制度分工。應確保耕地用途管制主導功能規范化運行，協調耕地占用稅與其他土地稅費以避免耕地占用稅“掛一漏萬”。具體稅制設計應嵌入生態要素、稅收支出聯動生態補償，使各項制度形成“合力”。
（二）以土地發展權的視角
耕地保護制度設計中利益失衡導致以行政管制控制耕地數量的制度雖然取得一定成效，但也面臨公平與效率的矛盾。運用土地發展權概念不僅可以解釋該制度的實質，還能為解決問題尋求法律基礎，即必須承認和保護耕地發展權，并借鑒域外土地發展權移轉制度提出采用市場化模式保護發展權的制度構想。
（三）以三權分置制度的視角
城市擴充和工業化推進使耕地面積縮小。即便及時彌補，但其質量無法保證，且農民不再滿足于傳統勞作獲取的微薄收益，呈現向荒廢耕地或過度利用耕地極端靠攏趨勢，二者共同導致了耕地質量嚴重下滑。三權分置制度并未明確經營權人耕地保護的應盡義務，政府應結合社會各界力量開展耕地保護的預防、檢測和問責工作。
（四）非法占用林地刑事治理情況分析
治理非法占用林地要加強行政執法與刑事司法的銜接，充分發揮刑事治理的引導、強制、修復功能。刑事治理作為治理非法占用林地的最后一道防線，不僅要強化底線思維，還要尊重歷史和政策規定，考慮自然資源保護和開發的平衡及其經濟社會效益與民事、行政等各種治理手段相呼應。
二、土地征收、征用補償
（一）土地征收制度下的公共利益界定
《土地管理法》部分概念定義不明、兜底性條款范圍界限不清、程序缺乏透明度。應從公共利益基礎性理論出發，結合土地征收制度下立法和現實問題，借鑒公共利益界定的理論，嘗試建立四階段界定制度，舉例式、概括式及排除式立法，司法審查堅持協調原則的途徑，完善公共利益界定。
（二）農村集體土地征收中公私利益的沖突與平衡
城鎮化進程推進對建設用地需求擴張，大量土地被征收，產生征地沖突。《土地管理法》首次明確公共利益概念、規范征地制度程序、明確土地征收基本原則等。如何在平衡各方利益的同時又保證土地利用效率最大化是征地工作實施的關鍵。因此，規范征地程序，建立合理補償標準是平衡公私利益最重要的法治保障。
（三）農村集體土地征收中農民權益的保障
2020年實施的《土地管理法》第45條對土地征收符合公共利益的情形予以明確界定，第48條確立了土地征收應堅持公平、合理補償原則，但土地征收制度在農民權益保障方面仍存不足。主要表現為公共利益界定不合理、征收補償標準過低與范圍過窄以及安置方式單一等。因此，迫切需要對農村集體土地征收中存在的問題予以完善，以保障農民合法的土地權益。
三、土地空間規劃、農村土地承包、三權分置
（一）農村“三變”改革中的法律問題
“三變”改革旨在回應農村經營體制、脫貧攻堅和農民增收等方面面臨的現實難題。六盤水市在全國最先進行“三變”改革，探索出一條農地流轉新模式，其成功的實踐經驗為其他地區提供了有益參考。“三變”改革要讓低收入者脫貧致富，資產增值，且不應局限于農村扶貧，還應考慮其對收入分配格局產生的影響。
（二）民法典下農村土地經營權資產證券化
資產證券化的基礎資產的性質、證券化的流程和法律關系需以法律形式加以明確。然而，現行的法律體系中有關土地證券化的相關規定有所缺失，應先考慮制定具有一定約束力的暫行條例和管理辦法，將農地證券納入《證券法》管理范疇，進一步明確證券化基礎資產的涵蓋范圍，完善《信托法》《商業銀行法》的相關規定，加快推進專門的資產證券化立法，逐步完善相關法律體系。
（三）農村宅基地有償退出的問題與對策
農村宅基地利用中土地資源浪費嚴重，建立和完善農村宅基地有償退出機制，不但能增加農民的收入，還能提高土地資源的利用率，盤活農村的土地資源。但其也面臨著相關的法律法規不健全、缺乏激勵機制、相關社會保障政策機制不到位等問題。探索和建立農村宅基地有償退出機制十分必要。
（四）高效利用農村土地資源問題
隨著經濟體制改革發展的形勢，有效利用農村土地帶動農村經濟發展成為解決農村貧困問題的重要突破口。法律規定了集體土地使用權，土地使用權持有者依法享有對土地的占有、使用、收益以及法律規制下的處分權。拓寬農戶對鄉村企業土地使用權和宅基地使用權的處置范圍，加強農戶對土地使用權能的充分利用是當前土地改革、盤活閑置土地、振興鄉村的重要舉措。
（五）集體經營性建設用地入市收益分配法律問題
2019年《土地管理法》的修訂實施，從法律層面掃清集體經營性建設性用地入市的障礙，是土地領域重大的制度性突破。解決集體經營性建設用地收益分配法律問題需要實行土地確權登記，確立“初次分配看產權，再次分配看增值”的分配原則，建立完善的收益分配法律制度。
四、綜合自然資源
（一）刑事附帶民事公益訴訟若干問題檢視
學者通過對衢州市刑事附帶民事公益訴訟實踐的梳理，探討了實踐中存在的爭議和難點問題，同時根據工作需要給出完善建言，以期為檢察機關刑事附帶民事公益訴訟的開展提供可借鑒經驗。
（二）合理開發利用土地促進農村發展
鐵路、公路、基建的發展、城鎮化的擴張使大量良田、良土被占用,中央提出的十八億畝耕地紅線將很快突破。因此合理開發利用土地促進農村發展是當務之急。在邊遠農村地區主要還是發展農業或養殖業，最好從農學專業選用當地村干部。
（三）土地污染修復法律制度
解決土地污染問題需從兩方面入手，一是從根源上切斷污染源，防止持續危害行為發生；二是對被污染的土地通過人為修復逐步恢復到原狀。尚無專門關于土地污染修復的立法，修復被污染土地需要明確責任承擔主體，對修復程度、方式等相關內容均需明確。
（四）科學思維視角下的國土空間規劃立法工作思路
加強對國土空間規劃立法工作的方法性思維問題進行思路探索，有助于從理論維度科學解決“如何獲得良法”之難題。類型化思維能保持國土空間規劃立法者所塑造法律規范的確定性與開放性之有效平衡；體系化思維能幫助國土空間規劃立法者處理各級法律法規之間的連貫性和系統性；法權化思維能助益國土空間規劃立法者化解不同法權主體之間空間權力與權利的運行沖突。
（五）鋼鐵企業土地資源盤活優化
鋼鐵行業相繼采取淘汰落后產能、化解過剩產能、環保搬遷等舉措以實現鋼鐵產業高質量發展。如何處置及盤活具有重要價值的存量土地資產，在改革創新過程中發揮企業土地資產最大的經濟社會效益，如何盤活生產廠區未充分利用的土地資產，并圍繞鋼鐵“生態圈”產業發展的需要，創造更大的價值，是大型鋼鐵企業和地方政府需重點思考的課題。
貴州省政協原副主席武鴻麟、貴州省社會科學院黨委書記吳大華、貴州省法學會專職副會長兼秘書長徐文山、貴州省高級人民法院審判委員會原專職委員張德昌等與會專家學者一致認為，舉辦論壇是發揮法學法律專家學者服務黨委政府工作大局、服務地方立法執法司法實踐的重要舉措。論壇組委會表示，將共同努力推動自然資源法治研究再上新臺階，為貴州自然資源立法、司法、執法和守法提供有益參考。
（貴州省法學會供稿）
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