2025年03月13日
星期四
時間：2014-11-27 來源：法律信息部 責任編輯：xzw
《中國社會科學報》（2014年11月21日第670期）特別策劃“食品安全與社會治理”專題，刊發法律信息部（中國法學會食品安全法治研究中心）王偉國副主任、姚國艷副研究員文章。王偉國副主任以《實現食品安全社會共治任重道遠》為題，分析當下復雜的食品安全狀況和有限的管治能力，強調食品安全的社會共治，既理所當然，也勢在必行。姚國艷副研究員以《食品安全法修訂不宜保守》為題，建議修法應加大食品安全信息公開的范圍，完善食品安全有獎舉報、風險交流和黑名單等制度建設。
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《實現食品安全社會共治任重道遠》（作者：王偉國）
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《食品安全法修訂不宜保守》（作者：姚國艷）
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《中國社會科學報》官網鏈接：
《實現食品安全社會共治任重道遠》：http://sscp.cssn.cn/xkpd/tbch/tebiecehuaneirong/201411/t20141121_1409374.html
《食品安全法修訂不宜保守》：http://sscp.cssn.cn/xkpd/tbch/tebiecehuaneirong/201411/t20141121_1409385.html
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原文如下：（發表時有刪節，本網發布完整版）
管治、共治與法治：實現食品安全社會共治有多遠?
中國法學會食品安全法治研究中心副主任、法學博士 ? ?王偉國
社會共治是此次《食品安全法》修法新增的一個重要原則，也是一個宣傳亮點。社會共治如此突顯，至少有四方面因素使然：
一是，現階段食品企業呈現數量多、規模小、分布散、集約化程度低的樣態。據權威統計，截止2013年底，我國食品生產企業13萬余家，食品添加劑生產企業大約3000家，保健食品生產企業2000多家，食品流通企業810余萬家，餐飲服務企業260余萬家，共約1000余萬家。這并不包括難以計數的食品生產加工小作坊、食品攤販、小餐飲等食品生產經營者。初級農產品方面，則更為分散。種植、養殖環節主要靠2億多農、牧、漁民散戶生產。其中，僅養豬戶就有6700多萬戶，是美國7萬戶的近1000倍;規模在500頭以上養殖戶提供的生豬出欄量僅占全國的31.5%，而美國的這一比例為96.6%。受生態環境水平、產業發展水平、企業管理水平、誠信建設狀況等因素制約，食品安全基礎薄弱的狀況仍未根本轉變，西方國家在不同時期漸次出現的食品安全問題在我國“扎堆”出現。在此情況下，指望企業作為“第一責任者”來確保食品安全，簡直是一種奢望。且不說數量眾多的小散企業和食品加工者，就是頗具規模的大型食品生產企業，在履行企業社會責任與追逐利潤之間，也難保不選擇后者。六年前的三鹿奶粉事件主角三鹿集團、今年的福喜事件主角福喜公司，哪個不是在業內大名鼎鼎的“龍頭老大”?
二是，我國食品安全監管能力明顯不足，短期內基層監管能力也難有明顯起色。客觀地說，自《食品安全法》實施以來，各級政府為加強食品安全監管付出了巨大努力，食品安全治理也取得了顯著成效，大規模食物中毒或人身傷亡的食品安全事故明顯減少。實際工作中監管部門主動發現的問題數量并不少，但大多數重大食品安全事故常常是媒體率先“爆料”，這難免給人以食品安全監管部門扮演“消防隊”角色的強烈印象。現階段，食品安全事件主要集中在基層，但監管人力和設備卻主要集中在省、市層面，全國80%以上的縣鄉鎮沒有專職人員和機構負責食品安全監管。根據我國鄉、鎮和街道平均人口規模差異和分殊化的經濟社會發展水平，按其分別需要3名、4名和5名監管人員進行保守計算，全國共需增加約15.5萬名基層監管人員。如此龐大的監管隊伍，不可能全靠新招聘公務員解決。其實，人員數量倒在其次，監管者自身的業務能力提升到位才是更加艱巨的任務。自《食品安全法》實施以來，監管隊伍力量薄弱，監管技術支撐不足，監管手段相對滯后，加之監管體制機制約束，監管能力不足的狀況并沒有得到有效改善。尤其不容忽視的是，即便2013年監管體制進行了重大調整，這種局面在短期內也難有明顯改觀。《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》(國發〔2013〕18號)本來明確要求“省、市、縣三級食品藥品監督管理機構改革工作，原則上分別于2013年上半年、9月底和年底前完成。”但時至今日，部分地區特別是縣級改革仍沒有全部完成。今年9月26日，國務院副總理汪洋在北京調研食品藥品監管工作時就強調，要不折不扣地貫徹落實好黨中央、國務院的決策部署，抓緊完成地方食品藥品監管體制改革，充實監管力量，提升監管能力，加強監管工作，有效保障人民群眾“舌尖上的安全”。
三是，世界范圍社會管理系統理論認識深化。作為公共管理理論和實踐中的一個新范疇、新機制，美國著名經濟學家艾利諾·奧斯特若姆在實證研究中發現：社會系統的運作除了公共權力、私人權力之外，還有一種權力——社會權力。這種權力是采用分享、共治的方式運作的。她將這種介于公權力和私權力之間的社會權力運作機制稱為“共治”。無獨有偶，我國的法學理論研究者借助國外研究文獻考證后指出：“在經濟轉型國家中，最成功的往往是社會嵌入最緊密的國家。在范圍更大的西方國家里，國家與社會、公與私之間已沒有明確的分界，公民參與有助于加強國家力量，國家制度可建立一個促進公民參與的環境，二者互為條件。因此，最重要的是通過一定的制度安排將國家嵌入社會，使公眾參與公共事務，實現國家與社會的共治。”在當代中國，“國家在社會中”也是十分必要的。(參見江必新、王紅霞：《法治社會建設論綱》，載《中國社會科學》2014年第1期)面對極端復雜的食品安全狀況和極其有限的管治能力，強調食品安全的社會共治，既理所當然，也勢在必行。誠如知名風險交流專家鐘凱所言，現在提出社會共治并非否定之前的企業、政府這兩大責任主體，而是鼓勵食品安全各利益相關方在更加平等的基礎上參與食品安全治理，這也是全球通行的科學管理理念。
四是，十八大以來黨和政府對社會共治提出了明確要求。黨的十八大報告明確提出：“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”2014年的政府工作報告更是明確提出：“建立從生產加工到流通消費的全過程監管機制、社會共治制度和可追溯體系，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監管體制。”顯然，社會體制改革充分體現了發揮和依靠多元社會力量共同治理社會的理念，其要義就是變“管治”為“共治”。
近年來，常聽人爭論：食品安全到底是生產出來的還是監管出來的?其潛臺詞無非是說，如果發生了食品安全事故，到底要怪罪企業還是監管者。這本是不應有爭議的問題，但竟然折騰成了類似“是先有雞還是先有蛋”的問題。同時，這充分暴露了現階段主要依賴企業自律和監管者管治的治理機制是非常脆弱的，也真實反映了我國食品產業情況復雜與食品監管能力不足的現實矛盾。以上四方面的因素充分表明，從傳統管治走向社會共治是食品安全治理的必然選擇。而起好步、轉好身、走好路，“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”是根本保障。黨的十八屆三中全會關于全面深化改革總目標提出了推進國家治理現代化，這被稱為中國的“第五個現代化”。而推進國家治理體系和治理能力現代化，核心就是要推進國家治理法治化。十八屆四中全會對全面推進依法治國作出的重要戰略部署也充分表明，法治是實現食品安全社會共治的根本之道。
“問渠哪得清如許，為有源頭活水來。”有力推進、有效實現法治，有賴源頭的兩股清澈活水：一是人們對法治的信仰，可謂內在的“心源”;二是立法科學形成良法，可謂外在的“法源”。正如習近平同志所指出：“人民群眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題;不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調法治，越是要提高立法質量。”這一論述不僅鞭辟入里，更發人深省。當前，《食品安全法》正在修訂中，食品安全社會共治已經作為一項重要原則寫入食品安全法修訂草案中。然而，仔細審視法律修訂草案的文本，我們感到，在食品安全社會共治這一問題上，修訂草案的起草者們流露出某種“糾結”的心態。
盡管“修訂草案”提出了社會共治，但是字里行間給人的印象是：“表面開放實質管控的矛盾心態、總則攻勢分則守勢的背反現象”。那么，切實體現社會共治理念的舉措該是什么呢?國家食品藥品監督管理總局法制司徐景和司長的闡釋給出了極其明晰的解答：食品安全社會治理的理念需要有效的制度機制加以深化。一是建立風險交流制度。食品安全監督管理部門、食品安全風險評估機構應當按照科學、客觀、公開的原則，組織食品企業、行業協會、檢驗機構、新聞媒體、消費者等開展食品安全風險交流，分析食品安全問題產生的原因，研究解決問題的對策。二是建立多元參與機制。食品行業協會、消費者協會等，可以積極參與食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全公益宣傳、食品安全社會監督等工作。三是建立社會評價機制。食品安全行業協會、專業機構可以參與食品安全評價、考核、培訓等工作。以上這些舉措，特別是前兩點，“修訂草案”體現得相當不夠，甚至相較于“送審稿”呈現出較大的退步。比如，對風險交流制度進行了極其弱化的處理，只保留了二十四條現有的表述，如同一朵羞答答的玫瑰靜悄悄地開著。本來，共治的前提是共識，而共識的形成主要靠風險交流。特別是，我國實踐中存在輿論誤導與風險交流不足并存的局面，導致公眾一方面高度關注食品安全問題到了“神經過敏”的地步，另一方面對相關食品安全的認知又極為有限。對于社會共治起著橋梁與紐帶作用的風險交流制度，必須擺在更加突顯的位置、增加更加具體的規定，使之如鮮花怒放般，從而切實體現實行社會共治的誠意。
食品安全法治的實現不僅要有能夠充分代表社會各方利益的執政者，還要有充分代表各方利益的立法者。食品安全法的修訂草案對食品安全社會共治的理念體現得還很不到位，這讓我們不得不置疑立法起草者的誠意。我們不禁要問：真正實現食品安全社會共治，究竟還有多遠?
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立法理念與制度體現：環保法修訂對食品安全社會共治的啟示
中國法學會食品安全法治研究中心專職研究員，法學博士后 ? ?姚國艷
食品安全治理和生態環境保護都關系民生福祉、經濟發展與社會和諧，同時也是當今時代的兩大世界性難題，單靠政府監管難以奏效，惟有建立起企業負責、政府監管、行業自律、部門協同、社會參與、媒體監督、法制保障的社會共治格局，才可能有效破解。2013年，我國啟動了修改《食品安全法》的立法程序，目前已經全國人大常委會初次審議通過了《食品安全法(修訂草案)》(以下簡稱“修訂草案”)，其中明確將社會共治作為一項原則予以規定。但相較于同時期啟動并剛剛修訂完畢的《環境保護法》(以下簡稱“環保法”)，“修訂草案”在具體制度設計方面體現得還很不到位，亟待進一步完善。
一、食品安全社會共治：鮮明的理念與保守的制度體現
全國人大常委會辦公廳就修訂草案向全社會公開征集意見時，同時公布了《關于的說明》(以下簡稱“修訂說明”)。根據修訂說明，食品安全社會共治主要體現在三個方面，即規定食品安全有獎舉報制度，規范食品安全信息發布制度，增設食品安全責任保險制度。與之前國務院法制辦公布的《食品安全法(修訂草案送審稿)》(以下簡稱“送審稿”)相比，修訂草案在這三方面的具體制度設計不僅保守，甚至有某種程度的倒退。
食品安全有獎舉報制度并非修訂草案創設的新制度。早在2011年，國務院食安委就公布了《關于建立食品安全有獎舉報制度的指導意見》。但由于各地規定的獎金數額偏低，難以真正形成對舉報人的吸引力，加之既要求舉報人實名舉報，又缺乏對舉報人的有效保護機制，造成很多人不敢或不愿舉報。最終導致這一制度在各地的實踐效果非常不理想，實際兌現的食品安全有獎舉報數量很少。修訂草案只是將2011年國務院食安委的指導意見上升到了統一的國家法律的層面，在舉報方式、獎勵金額和舉報人的保護方面仍然沒有實質性的落實機制。
在食品安全信息發布方面，修訂草案主要是根據國務院機構調整方案，將食品安全風險評估信息之外的其他食品安全信息調整由各級食品藥品監督管理部門發布。此外還規定，未經授權不得發布依法應當由食品藥品監督管理等部門公布的食品安全信息，這顯然有悖于社會共治理念。因為這意味著食品安全信息仍然由監管部門單方面把控，如果監管部門不主動公布應當由其公布的食品安全信息、又不授權其他主體公布的話，那么包括新聞媒體在內的其他主體不得公布，否則其他主體的公布行為是違法的，而監管部門卻不需要對其不作為承擔任何責任。
針對修訂說明中將食品安全責任保險制度作為食品安全社會共治的舉措和體現，不少人感到匪夷所思。當然，如果從建立這一制度將會有利于保障食品企業實際履行食品侵權責任這個角度來理解的話，似乎是可以將其作為社會共治的一種體現的。但是，如果從這個角度來理解，就應該采用送審稿的規定，要求食品生產經營企業“應當”投保食品安全強制責任保險，而不是弱化為“鼓勵”和“支持”投保食品安全強制責任保險。
相當多的專家學者認為，真正切實有效地落實食品安全社會共治的舉措應該是建立食品安全利益相關者參與的食品安全風險交流制度。然而，修訂草案不僅沒有建立完善的風險交流制度和機制，甚至弱化了送審稿中的相關規定。修訂草案僅以第24條對風險交流做了極其籠統的規定，使公眾完全看不到立法者和監管部門重視公眾參與的誠意。而這一條中關于消費者協會有權參與食品安全風險交流的規定，表面上是授權，實際上卻有可能將實踐中存在的數量不少的名稱上并不叫“消費者協會”的消費者組織排除在了食品安全風險交流的范圍之外。
可見，“社會共治”立法理念和工作原則，在修訂草案的具體制度設計中并未得到很好地體現，而修訂草案第3條中“建立最嚴格的監督管理制度”的規定，似乎也折射出法律文本雖然提出了社會共治，但立法者在觀念上還沒有走出“管控”的思維舊式。
二、環境保護社會共治：明確的理念與積極的制度回應
修訂后的環保法規定，環境保護堅持綜合治理、公眾參與的原則，并以第五章“信息公開和公眾參與”對其做了專章規定和落實，具體包括：
第一，建立環境保護信息公開制度。各級環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，要為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利，并建立違法環境信息檔案。
第二，建立環境保護公眾參與制度。建設單位編制環評報告書時應當征求公眾意見，公民、法人和其他組織有權舉報污染環境和破壞生態的行為，舉報人的相關信息和合法權益依法受到保護。
第三，建立環境保護公益訴訟制度。符合條件的任何社會組織都可以就環境污染、破壞生態、損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。
為保障環境保護社會共治的法律規定能夠真正從“紙面上的法”變成“實踐中的法”，切實發揮作用，環保法還對環境保護監管部門及其工作人員、以及建設單位實施的違反信息公開和限制公眾參與的行為，設定了行政處罰，構成犯罪的，還要依法追究刑事責任。
修訂后的環保法基本完成了從監管法向共治法的轉型，專章規定的形式反映了立法者對社會共治理念的重視，以及對其實現路徑的清晰認識;具體的制度規定既積極回應和體現了共治的理念，又保證了各利益相關者充分享有權利、恰當履行義務。
三、協調與借鑒：食品安全社會共治的完善之策
食品安全法與環保法作為同一時期修訂的法律，對于關系國計民生的相同性質的問題，在立法理念和立法技術方面應當協調一致。但是，僅從文本層面就可以發現，基于社會共治這一共同的理念，修訂草案的具體制度設計明顯落后于環保法，有些方面甚至與社會共治理念背道而馳。在同樣的國情和法律體系下，恐怕很難用立法技術、立法能力、立法水平的差異來解釋修訂草案的不盡人意，這也就難怪有些公眾將產生這種差異的根本原因歸咎于立法部門的主觀意識了。所幸的是，修訂草案仍在審讀之中，還有進一步完善的可能。修訂草案應當積極借鑒環保法的經驗，從有效落實社會共治的角度，進一步完善相關制度設計，尤其是要完善信息公開、有獎舉報、風險交流制度，探索建立食品安全黑名單制度。
加大食品安全信息公開的范圍。落實社會共治，就需要清晰界定日常監管信息、風險警示信息、重大食品安全信息的界限，合理設定各級食品安全監管部門的食品安全信息發布權限和程序。還要逐步公開食品安全風險監測評估數據以及食品安全標準制定過程中的專家信息披露、會議紀要、對行業協會、消費者組織意見采納與不采納情況等實質性食品安全信息，以數據的公開和過程的透明回應公眾的質疑，滿足公眾的知情權。另外，還應當建立故意隱瞞食品安全信息的懲戒機制，促使監管部門恰當履行公開食品安全信息的義務。
完善食品安全有獎舉報制度。要使上升到法律層面的食品安全有獎舉報制度能夠真正發揮作用，激勵社會公眾積極參與食品安全治理，就必須有效解決影響這一制度發揮作用的制約因素。建議建立食品安全有獎舉報平臺，建立舉報人匿名舉報和匿名領取獎金的機制;按食品安全違法貨值的20-30%給舉報人發放獎金;建立完善的舉報人保護體系和機制，確保舉報人的人身、財產以及個人信息的安全。
強化食品安全風險交流制度。風險交流是食品安全治理的重要手段和社會共治的最重要途徑，對增強公眾的食品安全知識、化解公眾對食品安全監管部門的誤解，都具有非常重要的意義。建議在明確規定“國家建立食品安全風險交流制度”的同時，擴大食品安全風險交流的范圍，并具體規定風險交流的程序、機制、方式和交流結果的使用等內容，尤其要促進形成監管部門與媒體之間的良性互動關系，使風險交流制度切實發揮作用。
建立食品安全黑名單制度。目前，以罰款為主的食品安全違法處罰方式對違法行為人的震懾作用并不明顯，行為人的違法信息并不為社會公眾所知曉，完全有可能在繳納完罰款后繼續實施違法生產經營活動。因此，有必要借鑒環保法建立違法環境信息檔案的做法，加強食品生產經營違法處罰的信息公開，建立食品安全違法企業黑名單制度、食品安全違法信息公示制度或食品安全生產經營者信用檔案制度，對于有重大違法行為的食品生產經營企業及其法定代表人、主要責任人，取消或嚴格限制其繼續從事食品生產經營的資格，從而強化食品生產經營者的責任意識和共治理念。
此外，還應當將食品安全知識納入國民教育，賦予各級消費者組織食品安全公益訴訟主體資格，切實增加全社會的食品安全知識，提高全社會參與食品安全社會共治的意識和能力。
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