2025年03月12日
星期三
時間：2015-11-23 來源： 責任編輯：xzw
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研討會現場
2015年10月27日-28日，北京大學中國教育財政科學研究所組織召開了“中央與地方財政關系的法治化”專題研討會，本次研討會是該所成立10周年慶系列學術活動的組成部分。來自全國各地的近30名學者就財稅法治建設中的這一核心主題進行了深入研討，下文將對學者們的主要觀點予以綜述。
一、宏觀綜合問題
北京大學法學院劉劍文教授在研討會開始前做了致辭。他指出，十八屆三中全會強調財政是國家治理的基礎和支柱。目前，預算制度改革已經初見成效，稅收制度改革也在緊鑼密鼓，本次研討會在某種意義上來講是在推動第三項重大改革。他特別強調，事權劃分的核心問題是要保障和促進公民基本權利。
中央民族大學法學院熊文釗教授提出了處理中央與地方財政關系的八大原則。分別是：一體性統籌與多元性分籌相結合原則;相對集權與適當分權相結合原則;事權與支出責任相匹配原則;強國富民與地方自治原則;行政區劃與經濟區域相協調原則;行政區域與司法區域相分離原則;公共服務最大化與公共權力成本最小原則;中央與地方關系法治原則。他還特別提到了“強國”、“虛省”、“實縣(市)”的主張。
鄭州大學法學院苗連營教授在評論時指出，央地的事權和財權的問題更多的是政策性的考量問題，需要政治家、決策者審時度勢地根據不同時期的情況作出安排和調整，這很難在事先以法律的形式作出明確的劃分。如果要強調中央和地方關系的法治化，可能更應該關注的是中央和地方關系的處理怎么法治化，比如說地方對中央的政策安排和調整不滿意，怎么去質疑中央的政策和安排，能不能給地方一個法律化的利益表達機制和途徑來對中央的安排和制度調整提出一些質疑和挑戰。
北京大學中國教育財政科學研究所魏建國副研究員在比較美國、加拿大、德國和日本等國相關制度的基礎上，提煉概括了處理中央與地方財政關系的對稱型制度模式和非對稱型制度。對兩種模式在事權劃分的一致性、事權與財政收益權的匹配程度、財政立法權與財政收益權的適應程度等方面的差異做了分析，比較了兩種模式的優劣，研究了差異的根源。對兩種制度模式的共性也進行了分析。
二、事權與支出責任劃分
江西財經大學法學院朱丘祥副教授報告了政府間事權與支出責任劃分的技術方法與現實進路。他特別強調我國政府間事權與支出責任的規范劃分應尤其注重以下兩個原則：主權性事務中央專屬原則;地方性事務基層優先、上升分配原則。在基本進路方面，應優先劃分中央專屬事務與垂直管理責任;明確界定地方自主事權及其支出責任;壓縮共管事務范圍并細分支出責任;慎重對待委托事務及其財政責任。
三、稅收立法權與收益權
湖南大學法學院宋槿籬副教授就賦予地方政府稅收立法權發表了自己的觀點。她指出，目前地方政府沒有獨立的稅收立法權導致了一些問題：首先，稅權高度集中在中央，而地方事權日益增多、支出需求不斷擴大，卻沒有相應的獨立的取得財政收入的稅收立法權來滿足需要，引發了基層政府財源匱乏和土地財政、稅外收費擴張等財政亂象。其次，高度集中的稅收立法權，削弱了處于地方的公民參與本地區事務治理的權利，在一定程度上不利于發揮和調動地方的自主性和積極性，也不利于資源的有效配置。她認為，有必要賦予地方一定的稅收立法權。其優點是：有利于緩解地方政府財政壓力;有利于資源的有效配置;有利于實現地方財政民主。
中國政法大學民商經濟法學院翟繼光副教授就稅制改革中中央政府對地方政府稅收利益的蠶食做了分析。蠶食的方式主要包括：直接取消地方稅種，例如：屠宰稅、農牧業稅、農業特產稅、固定資產投資方向調節稅等;新增稅源劃歸中央，例如：對儲蓄存款利息所得開征個人所得稅;重新劃分中央地方稅收分配模式，例如：所得稅收入分享改革。他提出，在稅制改革中維護地方稅收利益應當從以下三個方面入手：通過法律手段固定中央地方稅收收入劃分制度;確立財政收入法定原則，完善財政收入取得制度建設;加強對地方取得財政收入行為的監督。
北京大學法學院葉姍副教授報告了稅收收益劃分的規則。她對我國稅收收益劃分的規則進行了詳細梳理。指出規定現行劃分規則的規范性文件的法律效力層級太低。提出可以利用稅收立法權回歸立法機關的契機，考慮在稅種法中規定稅收收益劃分條款。也可以選擇稅收收益劃分的統一立法，在財政收支劃分法或稅收基本法中予以規定。她還對未來稅收收益劃分規則的構造提出了方案。
四、地方債
安徽大學法學院華國慶教授在《預算法》修訂的背景下，報告了地方發債制度的進一步完善。他指出，《預算法》的修改頒行，雖然終結了是否賦予地方發債的論爭，但這并不意味著一個規范完善的地方債制度就已經形成，更沒有消除對地方舉債持不同意見者的擔憂。對于目前試點的地方債自發自還制度，如果不允許地方政府債券違約，那么意味著仍然是由中央財政在做隱性擔保，地方債自發自還的初衷就完全無法實現。如果不能夠切實明確地方政府的發債主體身份和違約處置方案，地方政府的信用或者說違約風險就無法在地方債價格上得以體現，導致市場化機制失靈，自發自還的試點便失去了意義。他還提出了未來公債立法的三個模式。認為我國應該采取第三種模式，即實現對地方公債和國債的統一規范和調整。
五、政府性基金
國家行政學院經濟學部馮俏彬教授報告了國家治理視角下的政府性基金管理。她指出，1996年國務院發布的《關于加強預算外資金管理的決定》最早提出了政府性基金這一概念。她將現行的眾多政府性基金重新予以歸類：“準稅收”類政府性基金;“租”類政府性基金;“使用者付費”類政府性基金;“加價”性質的政府性基金。當前我國政府性基金中最重要的問題是“收、支、用、管”一體化所致的管理問題與公信力不足。應該盡快將具有“準稅收”性質的政府性基金和具有“租”性質的政府性基金調入一般公共預算;清理整頓“使用者付費”性質的政府性基金;建立、完善公共定價機制，明晰化國家重大工程項目的成本補償機制。
六、均等化
有多個發言與均等化有關。中國人民大學法學院徐陽光副教授就新修訂的《預算法》中的轉移支付條款進行了解讀。他指出，首先，應弱化財政轉移支付制度的宏觀調控功能。長期以來，我們習慣用附條件的轉移支付來實現對地方政府的財政調控，這對引導地方政府的經濟發展具有一定的積極意義，但會削弱本不發達的地方財政自主權，偏離均等化的價值追求。其次，確立以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔的模式。對于一般性轉移支付，應當確立科學合理的計算公式，并做立法中確立下來，避免計算方法的變動不居進而引發所謂的“跑部錢進”現象。再次，考慮設立財政轉移支付的執行機構。
西北政法大學經濟法學院席曉娟副教授以陜西省為例，研究了地方政府財政能力橫向均等化問題。她提出政府間轉移支付制度作為以實現公共服務水平均等化的財政平衡制度，是實現地方政府財政能力橫向均等化的制度選擇。應在加速政府間財政轉移支付立法，健全政府間財政轉移支付內容，完善政府間財政轉移支付法律制度的基礎上，結合陜西具體省情實現地方政府財政能力橫向均等化。
鄭州大學法學院金香愛副教授探討了我國特有的對口支援問題。強調對口支援采取的是政治動員模式，具有政治義務而非法律義務的強制開展的特點。在依法治國的背景下，應認真思考其未來的發展方向。
中南大學法學院周剛志教授以德國、美國的相關判例為基礎，探討了教育財政中的平等保護問題。他把相關問題歸結為區域均等和族群平等。還進一步探討了我國高校招生中的平等問題。
除了報告人外，還有多位學者以主持人、評論人的身份為本次研討會作出了貢獻。他們是：華東政法大學經濟法學院陳少英教授、中國人民大學法學院朱大旗教授、中國政法大學科研處處長施正文教授、上海交通大學凱原法學院許多奇教授、河南財經政法大學張道慶教授、大連海事大學法學院王世濤教授、山東工商學院法學院張獻勇教授、廣東財經大學法學院朱孔武教授、中國社會科學院法學研究所丁一助理研究員、中國青年政治學院湯潔茵副教授、上海交通大學凱原法學院王樺宇博士后。（綜述供稿人：魏建國）
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