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????????8月23日至24日,中國行政法學研究會2014年年會在河南鄭州召開,會議主題為“國家治理體系現代化與行政法”。年會就“行政體制改革與行政組織法的完善”、“有效的政府治理與更好發揮政府作用”、“行政審批制度改革中的法律問題”、“行政訴訟法與行政復議法修改”等四個議題進行了探討。前兩個議題在分組討論中表現得似乎“不溫不火”,而后兩個議題的討論則“火花四濺”。在行政訴訟法修改草案進入全國人大常委會“二讀”之際,與之相關的爭論更趨白熱化。

　　行政訴訟法修改的站位

　　針對當前有關行政訴訟法修改的熱議,有學者認為,這種學術繁榮背后存在隱憂——“呼吁有余而論證不足”、“熱點有余而共識不足”、“觀點有余而爭論不足”。蘇州大學王健法學院教授章志遠提出,盡管各種具體的修法建議很多,但不同方案之間卻缺乏深度的交流和論辯,總體上表現出“碎片化”傾向。這種各說各話、全面出擊的狀況也在一定程度上固化了立法機關“求穩”的修法思路。章志遠表示,如果不能站在國家治理現代化的高度進行系統性反思和整體性設計,任由這種零散化討論局面的長期存在,行政訴訟法修改的歷史使命恐怕難以實現,因此行政訴訟法修改的討論必須超越簡單的修法技術之爭,深入揭示修法進程中的結構性矛盾,最大限度地凝聚修法共識,推進修法的順利完成。

　　與會人員認為,國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標,為行政訴訟法修改提供了新的政策環境和歷史機遇。如何發揮行政訴訟在推進國家治理現代化進程中的作用,是此次修改行政訴訟法所面臨的“最大課題”。

　　行政審判的管轄問題

　　針對行政審判的管轄問題,有人建議,實行提級管轄,基層法院不審理行政案件,也有人提出實行“異地管轄”或者“集中管轄”,還有人提出由高級法院統一立案、分級審理,甚至可以考慮實行三審終審。

　　中國人民大學法學院教授楊建順認為,在行政訴訟管轄制度試點中出現了異地管轄、交叉管轄、提級管轄、集中管轄等措施,這些都可以歸為廣義上的集中管轄。集中管轄應當是制定法律和政策階段重點完成的制度架構,而不應當是在法律制度實施層面的臨時性政策應對。楊建順建議,此次修法應當將集中管轄制度正式確立下來,而且在對集中管轄作出原則性規定的基礎上,應授權最高人民法院通過司法解釋對集中管轄作出進一步規定。

　　清華大學法學院教授余凌云則表示,“不看好一些地方實行的指定管轄、異地管轄、集中管轄”,建議實行選擇管轄,即保持現有格局不動,同時增加規定當事人在特定情況下的選擇權。如果當事人有初步證據證明,行政機關是奉市委市政府之命行事或者存在干擾公正審判的因素,就應當允許其直接向高級法院提出申請,要求改變管轄。

　　在行政審判體制改革方面,中國政法大學研究生院教授解志勇、最高人民法院法官梁鳳云等人提出設立專門行政法院的構想。但有學者提出質疑:設立行政法院是為了擺脫地方行政干預,但是黨的十八屆三中全會提出省級以下法院、檢察院實行人財物統一管理,在這一背景下,行政法院是否還有必要設立,如何與之銜接?

　　行政訴訟法與行政復議法的邏輯關系

　　行政復議到底是行政化,還是司法化的趨勢,頗有爭議。中國政法大學法學院教授劉莘認為,目前的行政復議法是以層級監督給行政復議定位的,強調其行政性的一面,而忽略了其“準司法”性質的一面。應將行政復議定位為準司法活動,復議機關不應作被告。當然如果復議機關在復議程序中作出的裁決影響到第三人利益,則第三人可以將復議機關作為被告起訴。也有學者認為,行政復議應當定位為行政程序,而非司法程序。

　　關于行政復議與行政訴訟的銜接模式,劉莘傾向于較為徹底的復議前置,即只有經過行政復議程序才能向法院提起行政訴訟,這符合“司法最終原則”。也有學者主張實行“自由選擇”模式。重慶工商大學法學院教授林泰認為,應擯棄行政復議法和行政訴訟法在制度設計方面所產生的交織關系,構建和完善兩者相互分立的新關系。即堅持單軌制模式:行政相對人在面對糾紛時,只能選擇行政復議與行政訴訟二者中的一個,同時構建復議二審終審制度。劉莘則表示,如果“自由選擇”,而且引起糾紛的原因是合理性問題而不是合法性問題,那么相對人一旦選擇行政訴訟,則將喪失通過行政復議維護其合法權益的機會,而復議前置則可避免上述缺陷。但也有人認為,行政復議前置應該有一個前提,即復議機關的公信力有保證。否則一定要走這個程序,不給行政相對人選擇機會,反而更加不經濟,也不快捷。

　　“非行政許可審批”概念及范圍

　　從去年全國人大十二屆一次會議通過國務院機構改革方案以后,國務院把行政審批制度改革作為轉變政府職能的突破口。行政審批制度改革成為社會關注的熱點話題。中編辦政策法規司司長王龍江介紹,截止到此次年會前,國務院共取消、下放行政審批事項463項。今年4月國務院發出《關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》,決定逐步清理、最終不再保留“非行政許可審批”,但有與會者對此仍持謹慎態度,擔心有其他名目的事項出現。因此對行政許可的內涵、外延進行清楚界定很有意義。

　　南開大學法學院教授宋華琳認為,由于“非行政許可審批”很難說一定是內部性的,而且即使是內部行政治理體系的一部分,審批主體仍然具有決定是否批準的行為裁量權和何時批準的時限裁量權,仍會給申請人權益帶來實質性影響,因此應削減“非行政許可審批”事項的范圍,不得以“非行政許可審批”為名變相設定行政許可。

　　北京大學法學院教授湛中樂提出,行政許可法制訂討論之初,曾表述過行政許可即行政審批,但實踐當中,行政許可卻不包含現實中的行政審批。學術界對行政審批應當受行政許可法的調整逐步達成一致意見。一般許可、特別許可等都應當受行政許可法的規范、調整,包括登記、備案、核準。

　　當前,一些地方實行的限行、限購等政策跟行政審批、行政許可有或明或暗、直接或間接的關系,很多學者表示,公民有效參與是非常重要的。北京大學法學院教授沈巋建議,為應對常態的行政改革問題,在中央和各省、市級政府之下成立行政改革委員會,由行政、學界、非政府組織等領域的專家組成,并建立公眾和專家充分參與的民主商議制度。

　　有學者認為“非行政許可審批”的概念產生,源于行政許可法第13條的規定。南京大學法學院教授王太高提出,該條中“對于本法第12條所列事項,通過下列方式能夠予以規范的,可以不設行政許可”的表述明顯不能達到立法初衷,因為“可以不設”也意味著“可以設”,因此應當將該條中的“可以不設行政許可”修改為“不得設定行政許可”。

　　湛中樂認為,行政許可法制定時,我國正從計劃經濟向市場經濟轉型,已經確定的許可事項不可能全部廢止。立法者當時模糊處理,規定“可以不設”的意思是“能不設就不設”,正因為如此,才有國務院后面相關文件的出臺。

　　行政體制改革與有效的政府治理

　　與會人員圍繞國家治理體系現代化視野下的行政組織立法,行政組織立法的總論與各論,行政組織法的原則、機制,行政體制改革與完善行政組織法的關系,行政決策機關、輔助機關、咨詢機關、執行機關、監督機關等相關方面的問題進行了討論。

　　在“有效的政府治理與更好發揮政府作用”的討論中,主要圍繞政府信息公開中的公共利益衡量、改進規劃腐敗的行政法治理機制、我國公共服務立法、國家治理價值體系現代化與行政法學的理論基礎、功能最適當的上海自貿區制度建設、保證金制度設定、公共資源統一交易的行政規制以及地方政府權利清單制度,進行了研究和探討。

　　與會人員還圍繞優化政府組織結構,進一步簡政放權,如何處理好政府和市場的關系,特別是推進市場化改革,大幅度減少政府對資源的直接配置等話題展開了討論。

　　本次年會由中國行政法學研究會主辦,鄭州大學法學院承辦,來自行政法理論界和實務界的280余名專家學者參加了此次年會。