2025年03月16日
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時間：2014-12-15 來源： 責任編輯：att2014
2014年11月20日，由中國法學會主辦、湖北省法學會承辦，山西、安徽、江西、河南、湖南等五省法學會協辦的第七屆中部崛起法治論壇在武漢召開。論壇圍繞司法管理體制、司法運行機制、司法職業化、司法公開、司法救助與法律援助制度以及辦案質量終身負責制等問題展開，取得了圓滿成功。現將主要觀點綜述如下：
一、司法管理體制問題
司法管理體制是司法體制改革的宏觀改革命題，是改革的源頭突破口。深化司法體制改革是政治體制改革的切入點、法治中國建設的重中之重、全面深化改革的重點領域。黨的十八屆三中、四中全會就法治建設、司法體制改革給予了高度重視，就完善司法體制改革提出了更高要求，明確提出了“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”、“探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度”等改革方向。改革開放特別是黨的十六大以來，我國司法體制改革取得了階段性成果，但仍存在頂層設計協同性不夠、“問題導向”不足，滯后于經濟社會文化改革的“時滯現象”，司法地方化、行政化、低職業化、司法權配置異化、司法保障“分灶”固化、人權司法保障弱化等深層次問題仍未得到有效破解。
湖北法治發展戰略研究院徐漢明教授等撰文對此予以了回應，建議改革應兼顧理念、制度、方法“三位一體”共同推進，一是理念上，改革要凸顯政治性、遵循規律性、立足本土性、體現人民性。二是制度上，主要推進三大具體改革，包括加快推進省以下司法管理體制改革，確保依法獨立公正行使審判權、檢察權，涉及人財物獨立運行機制的建構、跨行政區域知識產權、環境法院及檢察院的設立等;加快建立符合職業特點的司法人員管理制度，推進司法職業化，包括司法官單獨序列管理、人員分類管理以及職業保障機制等;健全司法權力運行機制，推進司法職權配置科學化。三是方法上，探索司法體制改革應采取“漸進式”實現路徑，新的司法制度實施中，選擇有條件的區域先行先試，以點至面，逐步推進，降低改革成本;建立司法體制改革評估體系，將社會穩定風險評估作為司法體制改革的前置程序，考察新制度的合法性、合理性、可行性、可控性，建立司法體制改革風險預警與應急機制，必要時對某項司法制度的實施效果進行評估;健全司法機關信息化系統，提升司法行為的科學化和規范化水平。武漢大學江國華教授就改革中的信息公開問題，提出改革應堅持開門思維，避免封閉改革，自說自改，對于改革中非涉密的問題及時向社會公布，同時，改革應堅持依法改革、依憲改革。
鑒于實行省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革帶來地方政權結構調整變化，涉及省、地(市、州)、縣(區)三級黨委、人大、政府、法院、檢察院職權運行的變動，法律法規修訂，改革牽一發動全身，情況復雜，當然成為新一輪司法改革的重中之重。江西財經大學謝小劍副教授等認為，司法省級統管需堅持四個維度，一是保障依法獨立行使審判權、檢察權。由省級統一管理，并不是將司法機關的人財物，完全交由省級黨委、省級財政、省級人大管理，而是在建立省級統管的過程中，必須考慮到司法與稅務、環保等行政機關的不同，建立司法機關相對獨立性的保障機制。二是避免司法行政化。實行司法機關人財物省級統管，在排除市、縣兩級黨政機關干擾司法風險的同時，也要防范司法系統內部的行政化風險。建議成立司法預算委員會和司法人事委員會，司法預算委員會由于主要平衡各級司法機關的預算，應由各級司法機關的代表組成，司法人事委員會涉及黨委、人大、司法之間的權力分配，需要外部參與，吸收律師、法學專家等社會人士參與。三是堅持人民代表大會制度。司法省級統管中人大組織可以發揮更大作用，尤其在司法預算制度設計中應增加人大組織的權重。同時，司法統管也不能完全剝奪同級人大的事后監督權。四是嚴格并合理落實“黨管干部”原則。加強黨委對司法遴選委員會的領導，通過司法遴選委員會實現對司法人員的管理，避免單一的直接管理模式。
二、司法運行機制問題
加強司法權力制約和監督，構建符合國情與法治國家要求的司法權力運行機制，是深化司法體制改革、確保正確行使司法權的客觀需要，也是實現司法民主的必要形式、司法公正的基本保障、司法公信的重要途徑、司法廉潔的有效手段。當前，優化司法職權配置，強化法院、檢察院內外權力監督機制，健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制，最大限度的激發司法權力效能是改革的重要內容。
圍繞司法權運行保障機制問題，安徽理工大學莫良元教授等立足司法權力運行機制動力系統研究，以司法職業生態建設為切入點，指出決定司法運行機制發揮最大效能的因素包括司法職業幸福感、職業責任倫理、司法技能培訓、司法職業身份保障、司法職業升遷機制，轉型期改革司法制度必須堅持一個基本原則與三項基本制度，一個基本原則是堅持漸進性改革的基本原則，三項基本制度是完善司法職業技術能力的培訓與考核并重的制度建構、探索司法職業責任倫理與司法權威相關聯的制度建構、司法職業者的進退機制與規范程序同步建構。學者馬鑫等則從宏觀層面建議進一步完善法官、檢察官自信養成機制、申訴終結機制、司法抗干擾機制。
圍繞法院、檢察院監督問題，肖杰法官、李建新檢察官等建議，完善檢察權監督可以從構建內外制約機制著手，外部方面，引入司法審查機制，完善偵查權制約機制、不起訴、起訴制約機制、訴訟監督制約機制，建立預審制度，對檢察處分權實施司法審查;內部方面，強化檢察一體化，改革檢察機關現行的人事管理體制和財政分配體制，使檢察機關享有人事任免的選擇權和決定權，建立科學合理的內設機構和公正、高效、廉潔的辦案機制，從制度上預防濫用檢察權行為的發生，強化內部懲戒制度，變雙重領導體制為垂直領導體制。完善法院監督機制可以以基層法院內部監督為切入點，創制與完善審判權內部監督體系、審判權內部監督措施、審判權內部監督問責制等“三位一體”機制，建議設立審判權監督的專門機構監督委員會專司監督權，建立和完善審判權監督問責制度和體系，合理劃分權責并明確問責對象和范圍，強化問責制度的公開化和程序化。針對司法權力運行中涉及的隱形權力侵蝕司法權的問題，學者祝群等認為，隱形權力發源于三類群體，包括親情型、友情型以及關系型，其中，主要是來自外部與內部強權干涉。解決這一問題的現實路徑包括削減現行審判權、檢察權決策層級，推行辦案責任制，激勵律師、人民陪審員以及新聞媒介參與司法。
就司法權操作層面的權限配置問題，不少專家學者提出了改造人民陪審員制度、明確陪審員具體權責、終結地方法院案件請示制度、采用合議庭模式設立獨立的國家賠償委員會、認同環境案件審判體制改革的正當性優先于合法律性邏輯、建立跨行政區域環境法院等意見建議。
三、司法職業化建設問題
司法職業化建設作為司法改革的重要內容，著重解決的是司法體制改革中“人”的問題，是改革的基礎性命題，覆蓋司法職業倫理、司法官選任與培養機制、司法員額制度、司法官分類管理以及司法職業保障等具體內容。當前，我國司法職業化建設的瓶頸包括社會關系復雜化、行政干預隱蔽化、法官、檢察官整體精英化程度不高、職業保障層次較低、司法官獨立序列未形成、分類管理尚處于摸索階段等現實問題。解決這些問題的出路在哪里，引起了論壇參與者的廣泛關注。
學者王紅舉、車志平、戴陳鋒等提出了法官職業化建設的制度路徑，一是塑造司法職業核心理念，包括法律至上、權利優先、形式正義等。二是循序推進職業化建設的步驟。第一步實行基層法官從律師隊伍中篩選為主和其他參與審判工作人員需通過司法考試的最低資格限制制度，擇優任命法官;第二步實行法官專業化，法院機構設置精細化;第三步設立法官獨立職稱，法官的晉升與職稱相匹配;第四步實行嚴格的法官問責制度，在法院內部設立專門的法官問責體系。三是完善司法職業運行保障機制。包括法官身份保障制度、法官職務保障制度、辦案法官人數與辦案數量相適應制度、法官經濟保障制度、法官獨立的制衡機制。其中，關于職業保障機制問題，他們認為，當前我國司法機關人財物保障，一直實行“分灶吃飯、分級負擔”的體制。這種保障體制是司法權地方化、部門化“固化”的根源，也是司法職業化建設必須正視解決的體制性、機制性難題。影響法官職業尊榮的消極因素主要是法官職業報酬過低、政治晉升渠道過窄、審判權力被“馴化”、渴望外部環境支持受阻等，當前亟需加強的是加大法官職業經濟與政治保障力度、高度重視并積極回應外部社會對司法公正的期待以及剝離法院內部行政化、官僚化管理機制。針對法官員額制度背景下，可能造成的中基層法院法官向上流失問題，武漢大學陳志偉教授認為，打破法官科層級別差，促使法官規模性流向既能向上流動，也能向下流動，對于解決中基層法院法官逐步流失問題是一個可選項。
司法官分類管理是當前上海、湖北等六省司法體制改革試點七大內容之一，是最高法院“四五”改革綱要的重要內容，也是推進司法職業化建設的關鍵步驟。當前司法人員管理中存在著專業混同、崗位混同、法律職務混同，管理行政化，司法專業人員與行政事務管理人員比例不相符，司法人員專業素質不高等難題，鄭和生法官、陳寶富檢察官等分別在考察珠海、深圳等地法院人員分類管理的試點經驗和試行檢察人員分類管理改革的7省13地現任檢察官后，建議加強頂層統籌設計，構建包括司法官獨立序列管理、司法官員額制、司法官助理制度、辦案責任制以及法官、檢察官保障機制等一攬子制度，分類管理不能簡單的“一分了事”。
還有學者提出，司法職業化建設必須與司法職業共同體建設一體推進，推動職業共同體擁有共同的知識、共同的語言、共同的思維、共同的信仰和共同的價值追求。加強司法官能力培養，應注重司法官心理學知識能力的培訓、基層法院法官解釋能力以及引入法官實習階段、考核淘汰機制、加強培訓定位等路徑，其中，對城市法官與鄉村法官可以適當區分，納入不同的考察體系。
四、司法公開問題
司法公開是現代法治社會的普遍遵循，是實現陽光司法、透明司法的重要途徑，更是促進司法公正、司法公信、司法民主的重要手段。實踐中，司法公開過多地被關注形式表現，而忽視實質公開。在制度層面，宏觀性司法公開制度缺乏操作性的實施細則;目標上，滿足社會各界人士知情與監督要求的開放性需求被異化成選擇性部分公開;價值上，原控制司法權力的功能定位被司法機關的自保策略所取代;方法上，司法公開缺乏交流回應機制，司法機關自言自說;途徑上，自媒體時代由于使用新型媒介的消極加重了公眾不理解情緒。同時，輿論監督受主觀認知、不理性、盲從甚至利益等影響，可能侵蝕司法獨立、影響司法公信。如何擺脫利益桎梏、解決這些體制機制性問題，亟需研究破題。
就法院信息公開問題，河南省高級人民法院法官王韶華、王少禹等認為，司法公開除應做到依法公開、及時公開、全面公開、實質公開外，還應堅持主動公開、系統公開和立體公開等三個原則。司法公開體系制度至少應包括司法信息公開制度、民意吸納溝通制度、司法公開保障制度、司法公開評價制度等，其中，司法信息公開制度是司法公開體系建設的核心，包括法院基礎信息系統、法官執業信息系統、司法審判信息系統等內容。具體路徑選擇上，應包括：第一時間公開，解決信息不對稱問題;公開途徑從單一走向多元、立體，覆蓋網站、微博及傳統傳媒;信息內容從粗放向精細;發揮意見領袖的作用;建立輿情應急處理機制，對輿論主流意見予以回應。
關于民意與司法的關系問題，學者張娟等指出，司法對民意應是理性尊重而非簡單遵從，應合理設置民意介入司法的邊界，司法不應背離法律制度恣意裁判，民意作為司法裁判的考察因素，應從司法技術上能夠被納入司法的社會效果、立法本意、法律原則、價值衡量、公共政策之中考量。同時，民意監督司法公開，更多的應是程序監督而非實體監督。
五、司法救助與法律援助制度問題
司法救助與法律援助制度同屬法律保障機制，是實現訴訟公平、保障人權的重要制度，是確保公民基本權利實現的國家行為。黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，要“健全國家司法救助制度，完善法律援助制度”。觀察發現，制度供給不足、經費缺乏、保障范圍過窄等是兩項制度存在的主要問題。
萍鄉學院文侃教授等認為，解決這些問題的制度基礎，有賴于國家層面加強法律建構，如將司法救助與法律援助制度納入憲法和其他基礎法規制范疇，升格《法律援助條例》為《法律援助法》，增加除現有五類人群外的法律援助對象。同時，明確司法救助與法律援助是政府的責任，將其經費納入各級財政預算，從律師協會、公證員協會、法官協會、檢察官協會等社會組織的經費中提取部分援助與救助資金，并暢通社會捐贈渠道和機制，加強社會義工與專職援助律師隊伍建設，成立專門的法律援助案件與司法救助監督組織，構建結案報告制度和服務評價制度。
在刑事被害人救助的制度設計上，尹賀新檢察官提出，應采取國家救助機制與社會援助機制相結合，國家擔負主要的資金救助義務，社會組織負責為被害人提供感情支持、醫療服務、法律援助、心理咨詢等。在社會治安綜合治理委員會下設一個刑事被害人救助機構，專門負責刑事被害人救助的審查和決定。同時，對救助對象、標準、程序應作出具體規范。
六、辦案質量終身負責制問題
完善司法責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責，是當前司法體制改革的重要內容。實踐中，受傳統科層級行政決策機制影響，由于權責不明，案件質量評定標準不統一，責任追究啟動機制、調查程序、責任主體、責任承擔方式等不明確，以及受人員調動、調離或退休、退職等影響，辦案質量管理形式意義大于實質意義，未能有效體現其對司法質量的倒逼效應。解決這一問題的思路是什么，如何突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確其辦案權力和責任，對所辦案件終身負責，形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力體制，亟需社會回應。
山西省法學會課題組等認為，辦案質量終身負責制的基本原則應包括公平公正原則、程序正當原則、權責相一致原則、主客觀一致原則、權利救濟原則。應賦予法官、檢察官依法獨立辦案的權利，從法律上定位法官、檢察官獨立辦案而非法院、檢察院獨立辦案，視主審法官、主訴檢察官以及合議庭、審判委員會、檢察委員會等不同案件決策機制，根據責任的大小、主次予以責任追究。明確在省一級法院、檢察院設立由法官、檢察官、律師、人大代表、政協委員、非律師專家學者組成的法官、檢察官懲戒委員會作為案件質量評定和法官懲戒機構，并將錯案認定與責任追究的人員適當分離，實行質量判定與責任裁決分步實施。同時，確立科學、合理的責任標準、責任追究和救濟程序，在調查、處理過程中允許法官、檢察官充分行使申辯、申訴、申請調查取證、復議等各種權利。
新一輪改革中，一些法院提出了主審法官、審判長負責制的改革試點，改革的效果如何，是否達到了“去行政化”的目的。長期從事審判工作的冉超法官等指出，新制度在改變過去院、庭長案件審簽制度的同時，卻與審判權行使的“合議制”模式相背離，同時又會導致新的司法行政化和新的審判分離現象，產生了審判長、主審法官等新的司法長官群體。改革的進路應該是，真正還權于法官，建立以“審理者為中心”的法官辦案負責制，通過樹立法官權威讓法官能判案，保障法官獨立程序控制權;健全法官考核制度，削弱外部干擾因素;嚴格法官選任標準，建立法官退出機制確保法官素質;完善法官懲戒制度。也有學者基本肯定了審判長負責制在去行政化、提高司法公信力方面的成效，并提出完善審判長制度的意見建議，包括改善司法運行整體制度環境、加強法官職業化水平、完善審判長選拔機制和建立案件質量動態監督評價與反饋機制等。
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