2025年03月13日
星期四
時間：2017-10-11 來源：中國法學網 責任編輯：elite
常識告訴我們，哲學社會科學深入研究和理論創新的一個重要切入點，是從基本概念開始。概念是人類思維的基本形式，反映了客觀事物(認識對象)的一般的、本質的特征。按照一定規則，把事物的本質特征或者概念的內涵和外延簡明扼要地表達描述出來，通常就成為定義。[1]法學尤其是規范法學的研究，應當特別重視概念問題，深入研究法學概念(定義)的科學性、規范性、嚴謹性和周延性，并把它作為整個法學理論立論的基礎和法學學科建設的前提?！包h內法規”作為全面從嚴治黨理論體系中國特色社會主義法治體系一個新生的核心概念，已經得到中國共產黨文件的正式確認和普遍使用，也得到黨建理論界、政治學界和法學界等的廣泛關注和基本認同。與此同時，“黨內法規”作為我國政治生活中的一個熱詞，作為一個學術研究不可回避的重要名詞術語和概念事實，在從嚴治黨、制度建黨、依規治黨和依法治國、依法治權、建設中國特色社會主義法治體系等方面，愈來愈顯示出它的既存性、重要性和影響力。然而，從法學學科角度，用科學嚴謹的法學思維和規范法學的研究方法來看，如何定義“黨內法規”這個概念，還有進一步深入研究的必要。
何謂“黨內法規”?《中國共產黨黨內法規制定條例》把“黨內法規”定義為：“黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱?！边@是中共中央以黨內立法的規范性文件形式作出的正式統一的表述，有關學者對黨內法規的概念，也有多種研究和不同表述，在此不逐一介紹。[2]在法學、政治學以及漢語的語境下，如何科學界定“黨內法規”，大致有以下問題需要進一步探討和回答。
一、關于黨內法規的主詞——“法規”
從漢語語法的構詞學方法來看，“黨內法規”是一個“偏正結構”的詞語，修飾詞是“黨內”，被修飾的主詞是“法規”。為什么中國共產黨制定和發布的諸多具有法的規范性特征的文件，要稱為黨內“法規”，而不是“黨的規矩”(簡稱“黨規”)、不是“黨的紀律”(簡稱“黨紀”)、不是“黨內律法”(簡稱“黨法”)等等，以便于從名詞概念上科學地與國法區別開來。從歷史淵源來看，盡管1938年10月，毛澤東同志在黨的六屆六中全會所作的政治報告上指出：鑒于張國燾嚴重破壞黨內紀律的行為，為使黨內關系走上正軌，除了重申個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央四項最重要的紀律外，“還須制定一種較為詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”。[3]在這次會議上，劉少奇就起草關于中央委員會工作規則與紀律、各級黨部工作與紀律、各級黨委暫行組織機構3個決定作了《黨規黨法的報告》，這是黨的領導人第一次使用“黨規黨法”的名稱。但是，當時的中國共產黨是領導人民進行新民主主義革命的政黨，其中心任務是通過武裝斗爭奪取國家政權，除了革命根據地政權制定的某些地方性、局部性、革命性的法律法規外，我們黨既沒有“國法”，也沒有“國法”制定權。因此，當時的“黨內法規”尤其是黨章等基本黨內法規，既是我們黨加強黨建工作的重要制度保障，也是我們黨領導人民進行革命的根本遵循。它們既有革命黨規范的屬性也有革命政權法規的功能，與今天中國共產黨已經成為領導全國政權的執政黨制定的“黨內法規”和黨領導的國家立法機關制定的“國家法律”都不相同，不宜把毛澤東當時講的“黨內法規”與今天使用的“黨內法規”概念簡單等同、混淆起來。從國法意義上看，中國特色社會主義法律體系大致分為憲法、基本法律、法律、行政法規、地方性法規等不同名稱和不同層級，無論是行政法規還是地方性法規，它們(法規)在我國法律體系中都處于比較低的層級(位階)，用“黨內法規”這一立法名詞來涵蓋和表達黨章、準則、條例、規則等規范性文件，在法治思維和法治方式看來，顯然有“矮化”黨內法規地位或者“限縮”黨內法規內涵之嫌。從黨法意義上看，黨章是黨的根本法，是中國共產黨立黨、治黨、管黨、建黨的總章程，相當于黨內“憲法”的位階，在黨內具有最高地位、最高權威和最大效力。然而在國家層面甚至國際層面的法學話語體系中，尤其是對應于英文表述時，處于黨內法規最高的“第一位階”的“黨章”被歸屬于“第三位階”的黨內“法規”范疇，[4]以至于出現“三代同堂”(黨章=憲法;準則、條例=法律;規則=法規)、輩分混亂、位階不清的局面。這種用法，在法理上不利于我們黨規范體系的理論化、科學化建構，在實踐中不利于在依規治黨和依法治國相統一的理念下保持黨內規則體系與國家法律體系的區分、平衡和銜接。
與此相關的另一個基本問題，是黨內之“法規”能否解釋為“法律和法規”的簡稱?答案是否定的。筆者認為，把黨內之“法規”解釋為“法律和法規”，既不符合我國《立法法》的規范用法，也與有關重要文件和領導講話的用法相左。例如，《立法法》2條明確規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法?！秉h的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的表述是：“完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。”習近平總書記在《加快建設社會主義法治國家》一文中提出：全面推進依法治國“要堅持立法先行，堅持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規、地方性法規體系”;明確要求“黨員不僅要嚴格遵守法律法規，而且要嚴格遵守黨章等黨規。”[5]由此可見，法律和法規是兩個不同的概念，其中的“法規”就是一個由國家立法正式確認并約定俗成的名詞，而不是“法律和法規”這兩個概念名詞合起來的簡稱。如果有人硬要望文生義地把黨的“法規”解釋為“法律和法規”的簡稱，那么，在理論上和實踐中就難以區分、解釋并回答什么是“黨內法律”、什么是“黨內法規”等問題。
二、關于黨內法規的鄰近屬概念
形式邏輯的定義規則要求我們，下定義就是用簡短明確的語句揭示概念所反映的對象的特點或本質，用公式來表示就是：被定義概念=種差+鄰近屬概念。這里的“鄰近屬概念”是指包含了一個概念全部外延的與該概念最相近的概念;“種差”則是指同一鄰近屬概念下的種概念之間的本質差別。那么，“黨內法規”這個定義的鄰近屬概念是什么?根據《中國共產黨黨內法規制定條例》的定義：“黨內法規是……黨內規章制度的總稱”，在這里，“黨內規章制度”成為黨內法規的鄰近屬概念;另一個十分重要的黨內法規——《中國共產黨紀律處分條例》規定：“黨的紀律是……行為規則”，“黨章是……總規矩”，在這里，“行為規則”或者“規矩”成為“黨的紀律”的鄰近屬概念。在有關黨內法規或者重要文件、領導人講話中的其他表述還有：“黨章是黨的根本大法”，“黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據”，等等。這些定義方法或許無可厚非，但根據形式邏輯下定義對于鄰近屬概念的基本要求，似乎又有商榷完善和統一使用黨內法規之鄰近屬概念的必要。從政治學的“政理”來看，黨內法規的鄰近屬概念到底是“規章制度”、“行為規則”還是“紀律”或“規矩”，有關黨內立法應當作出統一規定。從法學的“法理”來看，法理學通常把定義“法”、“法律”等概念的鄰近屬概念確定為“行為規范”或“行為規則”，例如“法是……行為規范”，“法律是……行為規則”，“民法是調整……關系的法律規范”，而“法律規范是……社會規范(或社會行為準則)”，等等。無論從“政理”還是從“法理”來考察，采用“規章制度”作為黨內法規的鄰近屬概念都不太準確規范。
如果用法治思維和法學方式來定義“黨內法規”，應當用“規矩”或者“規則”等作為其鄰近屬概念。換言之，從“政理”和“法理”相統一的角度來看，我們很難說“法律是……國家規章制度的總稱”。因為在法治社會中，法律與制度往往是難分彼此的，許多法律就是制度，而制度就是法律;法律與制度往往是渾然一體的，統稱為“法律制度”，如“民事法律制度”、“經濟法律制度”等;“法律化”往往意味著“制度化”，“變法”往往就是制度改革(或者變革)。國務院新聞辦公室發布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書明確解釋：全國人大及其常委會制定的法律，確立了國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設各個方面重要的基本的法律制度，構成了中國特色社會主義法律體系的主干，也為行政法規、地方性法規的制定提供了重要依據。行政法規在中國特色社會主義法律體系中具有重要地位，是將法律規定的相關制度具體化，是對法律的細化和補充。可見，法律法規與國家制度往往難解難分，法律法規通常規定了各種國家制度，是制度的法律化;而國家各種制度通常體現在法律法規之中，是法律的制度化，兩者相互依存、辯證統一。因此，用“制度”作為“法律、法規”的鄰近屬概念，非但不能表明法律與制度的種屬關系，而且還有“同義反復”之虞。規章制度是“制度”的一種類型或一個子概念，既然“制度”不宜作為“鄰近屬概念”，那么把“規章制度”作為定義“黨內法規”的鄰近屬概念，當然也是不合適的。
況且，在國家法律層面，有一些法律法規的要求并不表現為嚴格的國家制度形式，而是以習慣法、慣例、習俗、理念、原則、精神等存在;在黨規黨法層面，“黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例”等不成文的規矩，也不一定是嚴格的黨內規章制度，但這些“規矩”在管黨治黨方面卻發揮著不可或缺的重要作用。可見，把“制度”或者“規章制度”作為界定“黨內法規”的鄰近屬概念，在理論與實踐、內涵與外延等方面是不夠嚴謹科學的。
還有一個需要討論的深層次問題，就是國家法律和黨內法規的核心功能是什么?一般來講，國家法律的核心功能是調整社會關系、規范社會行為。例如，違反某某法律的規定，本質上是某社會行為侵害(危害)了某某社會關系。因此，國家法律要懲罰這種違法犯罪行為，故此國家法律是……一種非常重要的社會行為規范。把法律歸結為行為規范，這是法學理論從基本功能和運行方式來理解和界定國家法律法規概念的常規性做法，也是國內外法學界公認的基本方法。然而，我們黨有權主體制定的黨內法規，它們到底是一種行為規范(規矩)，還是一種規章制度?這兩者是有明顯區別的。在當代國家，規范、規矩、規則等概念是以約束、調控、規范社會行為為對象的，它不支配人們的精神和思想，所以，沒有行為就沒有規范、規矩、規則的用武之地。但在當代社會，制度不僅要管束人的行為活動，還要決定人的社會存在，引導人的價值追求，培養人的道德情操，支配人的宗教信仰，教化人的精神品格，改造人的思想觀念，左右人的社會關系，掌控主流意識形態，等等，一切統治、管理和治理需要的經常性體制性安排，都可稱之為“制度”。一切統治、管理和治理需要涉足的對象或客體，無論是行為活動，還是思想精神，都可能納入“制度”的調控范圍之內。簡言之，規范只適用于人們的行為，而制度不僅調控人們的行為，而且可以影響人們的思想。鑒于規范與制度的一般區分，筆者認為應當把“黨內法規”的定義歸結到“法言法語”上，統一用“行為規矩”或“行為規范”作為黨內法規的“鄰近屬概念”，把其界定為：“黨內法規是由……制定的……黨內行為規矩(規范)的總稱”。這樣表述，更為科學合理，更符合法學和形式邏輯關于下定義的基本要求。
三、把“規矩”作為定義黨內法規的鄰近屬概念
“欲知平直，則必準繩;欲知方圓，則必規矩?！睕]有規矩，不成其為方圓。我國古人常常把“規矩”形象地比喻做“法”，認為法者，準繩也，規矩也，尺度也，斗斛也。規矩往往與法度、法律相同甚至同義。習近平總書記高度重視并經常強調“規矩”的重要性。在黨的十八屆四中全會第二次全體會議的講話中，習近平總書記從治國理政的戰略高度指出：“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大最重要的規矩”。[6]在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上的講話中，習近平總書記根據全面從嚴治黨的戰略任務強調指出：“黨的團結統一靠什么來保證?要靠共同的理想信念，靠嚴密的組織體系，靠全黨同志的高度自覺，還要靠嚴明的紀律和規矩”。因為“沒有規矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨……我們黨的黨內規矩是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規范和規則。黨的規矩總的包括什么呢?其一，黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規矩。其二，黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束。其三，國家法律是黨員、干部必須遵守的規矩，法律是黨領導人民制定的，全黨必須模范執行。其四，黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例。”[7]為什么說黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例也是十分重要的黨內規矩呢?這是因為，對我們這么一個大黨來講，不僅要靠黨章和紀律，還得靠黨的優良傳統和工作慣例。這些規矩看著沒有白紙黑字的規定，但都是一種傳統、一種范式、一種要求。黨內很多規矩是我們黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例，經過實踐檢驗，約定俗成、行之有效，反映了我們黨對一些問題的深刻思考和科學總結，需要全黨長期堅持并自覺遵循。
由上可見，“黨的規矩”不僅包括黨章、黨紀、黨內法規、國家法律，而且還包括黨內不成文的優良傳統和工作慣例，是一個內涵豐富、外延明確的概念。“黨的規矩”概念包含了“黨內法規”，但黨內法規不能取代黨的規矩。在邏輯關系上，黨的規矩是個大概念，它包括黨內法規，黨內法規從屬于黨的規矩;黨內法規是由特定主體制定的具有明確性、規范性、統一性、強制性、成文性制度特征的黨的規矩，是黨的規矩的重要組成部分。在法治思維和法治方式下，法學界本來更認可并習慣于使用“規范”或“行為規范”作為法律法規的鄰近屬概念，因此，可把法學領域的“規范”或“行為規范”定義原理，借用于定義“黨內法規”，但習近平總書記已對“規矩”作出相較于“紀律”、“規范”、“規則”、“法規”等名詞概念更加清晰明確的解釋和描述，鑒于“黨內法規”已納入“中國特色社會主義法治體系”進而具有了概念的原創性和中國特色，鑒于在中國語境下“規矩”一詞可以生動完整地表達“規范”等詞的含義，故把“規矩”作為定義黨內法規的鄰近屬概念似乎更為妥貼合適。
四、黨的法規的“黨內”和“黨外”
在漢語中，許多詞語的表述和運用都存在對應關系，例如，好壞、上下、高低、大小、多少、內外、左右、前后，等等，無論是直接指出這種對應關系，如國內國外、體制內體制外、省內省外、校內校外、黨內黨外，還是隱喻某種對應關系的存在，如當我們講國外敵對勢力敵對分子時，隱喻還有國內敵對勢力敵對分子;當我們講“體制內人員”時，隱喻還有體制外人員;當我們講“黨內民主”時，隱喻還有人民民主、社會民主等黨外民主。那么，當我們使用“黨內法規”這個概念時，是否意味著還存在“黨外法規”?如果存在“，黨外法規”指的是什么?如果不存在，為什么要稱之為“黨內法規”而不是“黨的法規”?
我們注意到，紀律和規矩同樣是我們黨非常重要的行為規范，但對于“紀律”，我們黨稱之為“黨的紀律”而不是“黨內紀律”，并用“黨的紀律”這個稱謂區別于立法機關、行政機關、司法機關、人民軍隊等的紀律，同時不同于民主黨派、社會團體、企事業單位等的內部紀律。對于“規矩”，我們黨稱之為“黨的規矩”而不是“黨內規矩”，并用“黨的規矩”這個名稱區別于國家機關、武裝力量、社會組織、企事業單位、民間團體等的規矩。但是，對于中國共產黨有關主體制定的“法規”，我們為什么要稱之為“黨內法規”，而不是“黨的法規”。如果主要是為了與國家法律、行政法規相區別，那么稱之為“黨的法規”即可達到目的;如果要把“黨的法規”區分為“黨內”和“黨外”兩類法規，那么就應當在使用“黨內法規”概念的同時，使用“黨外法規”概念，并明確“黨外法規”的內涵外延，即講清楚哪些黨的法規屬于黨外法規，“黨外法規”與“黨內法規”的劃分標準、調整對象、適用范圍、表現形式、制定主體、制定權限、制定程序等?如果使用“黨內法規”概念主要是為了表明其制定主體、適用范圍、適用對象等是在中國共產黨黨內，那么，執政黨的“紀律”和“規矩”同樣是適用于黨內的，為什么可以用“黨的紀律”、“黨的規矩”，而我們黨制定的法規不采用“黨的法規”來表述。顯然，如果不從“政理”和“法理”上回答和解釋這些基本問題，“黨內法規”概念就會缺乏立論的科學性與合理性。試想，如果在黨的理論建設方面，我們采用“黨的規矩”、“黨的紀律”、“黨的法規”來作排比式表述，簡稱為“黨的規矩、紀律和法規”，這樣使用既符合漢語慣例和黨的傳統，又言簡意賅、清晰明確。何樂而不為?
五、狹義和廣義的黨內法規概念
黨內法規概念有無狹義和廣義之分，回答是肯定的。例如，對于“依規治黨”之“規”的不同理解，這里的“規”是指“黨內法規”，還是指“黨的規矩”，由此引出了狹義和廣義“黨內法規”概念的問題。我們可以把《中國共產黨黨內法規制定條例》中關于“黨內法規”的定義，理解為狹義的“黨內法規”概念，因此，依規治黨就是依照黨內法規管黨治黨。例如，2016年12月習近平總書記對全國黨內法規工作會議作出重要指示：“我們黨要履行好執政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭勝利、實現黨和國家的長治久安，必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設?！盵8]中紀委書記王岐山在《堅持黨的領導依規管黨治黨為全面推進依法治國提供根本保證》一文中指出：“國有國法，黨有黨規。依法治國、依法執政，既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨……依規管黨治黨是依法治國的重要前提和政治保障。只有把黨建設好，國家才能治理好。只有把黨建設好，國家才能治理好?！盵9]這些講話中提到的“依規治黨”之“規”，可以認為是指狹義的“黨內法規”。[10]
此外，還可以有廣義的“黨內法規”概念，即“依規治黨”之“規”，不僅包括狹義的“黨內法規”，而且包括黨的紀律、黨的規矩等在內。例如，習近平總書記指出：“依規治黨，首先是把紀律和規矩立起來、嚴起來、執行起來?！盵11]他強調堅持依規治黨和以德治黨相統一，是治黨、管黨、建黨的重要理念和舉措。兩者相輔相成，相向而行，統一于全面從嚴治黨的全過程。道德使人向善，是紀律的必要前提和基礎;紀律用來糾錯，是道德的堅強后盾和保障。[12]從嚴治黨要兼具道德感召力和紀律約束力，才能達到內外兼修、標本兼治的效果。由此可見，從包含了黨的紀律、黨的規矩、黨內法規(狹義)的意義上來理解和闡釋“依規治黨”之“規”，就可將黨內法規作廣義解釋。
為了保證“黨內法規”概念的科學性、規范性、統一性和唯一性，為了使黨內法規概念能夠與黨的紀律、黨的規矩、黨的制度等概念區分開來，筆者建議一般應在狹義上定義和使用“黨內法規”概念。在外延方面，應當使“黨內法規”與“黨和國家政策”、“社會主義道德”、“國家法律法規”、“社會習俗慣例”等區分開來;在內涵方面，應當使“黨內法規”與“黨內道德”、“黨的方針政策”、“黨內決定意見”、“黨的文件”、“無權主體制定的規范性文件”等區分開來;應當允許“黨內法規”與黨的紀律、黨的規矩有一定合理而必要的交叉和重合，但黨內法規不宜等同于黨的紀律、黨的規矩。
基于上述分析和認識，我們可將“黨內法規”(黨的法規)定義為：中國共產黨黨內法規(黨的法規)，是由黨的特定主體依照程序制定，體現黨的意志和要求，調整黨內政治、組織、權利與義務、權力與責任等重要關系，規范黨組織的工作、活動和黨員行為，具有明確性、規范性和強制性的行為規矩的總稱。
關注官方微信
關注官方微博
