2025年03月13日
星期四
時間：2017-05-09 來源：環球法律評論 責任編輯：elite
監察是我國現行憲法確立的一項行政監督制度。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會二十五次會議作出《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，提出將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會，正式揭開了國家監察體制改革的序幕。這項改革涉及監察職能的整合重組，勢必對憲法產生影響。本文重點就此問題以及憲法如何因應作一初步探討。
一、憲法有關監察制度的規定
我國憲法有關監察制度的規定共有3處。第41條賦予公民對于國家機關和國家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告或者檢舉的權利，并規定有關國家機關必須查清事實，負責處理。第89、107條把領導和管理監察列為國務院、地方人民政府的職權之一。根據上述規定，我國1997年制定行政監察法，建立了行政監察法律制度。
我國憲法上監察制度的思想源流可追溯至馬克思主義代議制理論。這一理論建立在對資產階級議會制的批判基礎之上。馬克思主義經典作家認為，資產階級議會由有產者占據，是清談館，發揮不了民意機關的作用。但他們不否認人民是國家權力的終極來源，同樣清醒認識到從古至今所有國家機關的社會公仆都有可能變為社會主宰。恩格斯在為馬克思《法蘭西內戰》所寫的導言中指出，國家再好也不過是在爭取階級統治的斗爭中獲勝的無產階級所繼承下來的一個禍害，公權力往往“為了追求自己的特殊利益，從社會的公仆變成了社會的主人”。[1]為防止政權蛻變，一切職位應交由普選選出的人擔任，選舉者可以隨時撤換被選舉者。[2]列寧進一步發展了代議制理論，提出一切權力歸蘇維埃，而代表機關的代表必須接受人民的監督，人民可以隨時罷免和撤換他們。[3]代議制可以簡單歸納為：一切權力集中于代議機關，人民選舉產生代議機關，其他國家機關由代議機關產生并受其監督，由此形成一個以人民為出發點和落腳點的閉合環路，保證人民當家作主管理國家的權利。民主與監督構成代議制的兩大支柱。
毛澤東繼承了馬克思主義代議制理論，并結合中國實際創造性地提出了人民代表大會制度理論。1940年他在《新民主主義論》中分析中國革命的前途時提出：“中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”[4]在1945年7月著名的“窯洞對”中，毛澤東回應黃炎培如何避免歷史周期律的問題時表示，我們已經找到新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。
我國憲法是按照馬克思主義代議制原理制定的，比較重視監督制度的構建。具體到監察制度而言，1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的起臨時憲法作用的共同綱領就有所體現。共同綱領第19條規定，在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員。1954年憲法沒有規定監察制度，主要是考慮到政府組成部門變化較大，不宜在憲法中規定，以免頻繁修改憲法。它在第48條規定，國務院的組織由法律規定。實踐中監察制度仍然保留下來，隨著政務院更名為國務院，人民監察委員會更名為監察部。1959年國家管理體制調整時，監察部取消，直到1986年恢復。這是1975年憲法和1978年憲法沒有規定監察制度的重要原因。
人們可能會問，為什么1982年憲法制定時，也沒有監察機構，卻規定了監察制度?筆者認為，原因主要有三個：一是回歸馬克思主義代議制。1981年6月27日，黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出，把建設高度民主的社會主義制度作為根本目標;必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，提高人民代表大會及其常委會的權威;實現基層政權和社會生活的直接民主。這些思想成為1982年修憲的重要理論依據。二是應對炙手可熱的政府權力。我國的國家機構主要由立法機關、行政機關、司法機關組成。在三個國家機關中，行政機關工作人員最多，管理的領域最廣泛，管理的事務最具體，管理的對象最龐大，管理的方式最直接，自然成為監督防范的重中之重。因此，1982年憲法除了規定人大有權監督行政機關外，還給行政機關加上監察監督一把鎖。三是鑒于“文化大革命”時期權力過于集中給黨和國家帶來深重災難的深刻教訓，[5]1982年憲法增加了監督的分量，[6]增寫了有關監察制度的規定。[7]
筆者認為，國家作出推進國家監察體制改革的戰略部署，正是綜合考慮上述各方面因素的結果。
第一，推進國家監察體制改革是完善人民代表大會制度的客觀要求。監督是人類政治社會的永恒主題。為確保權力不被濫用，西方國家奉行三權分立原則，與西方國家不同，我國國家機構實行民主集中制原則，人大對“一府兩院”實行監督，原選舉單位和選民對他們選出的代表實行監督。但實踐中后一個監督不夠嚴密、有力，成為我國監督體制的一大短板。
第二，推進國家監察體制改革是適應日益嚴峻的反腐敗斗爭形勢的需要。改革開放以來，我國實行以市場為導向的經濟體制改革，在促進經濟社會快速發展的同時，也造成大量腐敗問題。貪污受賄不僅立案數量和涉案金額與日俱增，而且涉案部門日趨廣泛，工程建設、醫療衛生、文化教育、國家機關等成為行賄人的重點目標，涉案人員中既有國家干部，也有普通公務員、企業事業單位人員，職級涵蓋各個層次。憲法確立的行政監察僅對行政機關及其公務員、行政機關任命的其他人員進行監督，沒有覆蓋人大機關、政協機關、人民團體和民主黨派、工商聯機關等的工作人員，監察對象范圍過窄。
第三，推進國家監察體制改革是解決合署辦公模式問題的基本途徑。當前，國家監督職能分散于各級紀檢監察機關、政府的預防腐敗局、各級檢察機關的查辦和預防職務犯罪機構，這些機構職能重疊、邊界不清，難以形成監督合力;監察機關隸屬地方和部門，獨立性有待加強;紀委的反腐利器“雙規”，因實施隱秘且缺乏制度約束而備受爭議，等等。必須推進國家監察體制改革，整合相關資源力量，建立集中統一、相對獨立、權威高效的監察體系，切實增強監督的合法性和實效性。
第四，推進國家監察體制改革是促進公職人員依法辦事的重要保證。公職人員是一個特殊群體，雖然數量不多，但影響巨大。實踐中一旦涉及對他們的調查、取證，往往受到多方掣肘。有必要建立專門監督機關，進行特別授權，規定特別程序，確保監督成效。
二、國家監察體制改革對憲法的影響
國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計，旨在通過整合重組監察職能，建立全新監察體系。這必然對憲法產生重要影響。
一是對人大制度的影響。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是按照馬克思主義代議制原理建立起來的。我國憲法第2、3條規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民;人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會;全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督;國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。
全國人大常委會試點決定提出，試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生，對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，并接受監督。這一規定體現了民主和監督并重的思想。
同時也要看到，監察委員會的設立在很大程度上改變了人民代表大會制度的內容。
(1)國家機構。新中國成立以來，除1975年憲法、1978年憲法把地方人民政府規定為地方革命委員會[8]外，我國國家機構基本保持了人大、“一府兩院”格局。黨的十八屆六中全會將監察機關與人大、“一府兩院”并列，在黨和國家歷史上還是第一次。這意味著，我國國家機構將出現一個與行政機關和司法機關平行、專門履行監督職能的全新監察機關，相應地，我國國家機構將由人大、“一府兩院”格局變為人大、“一府一委兩院”格局。
(2)國家權力。我國國家權力主要由立法權、行政權、司法權構成。根據全國人大常委會試點決定，監察委員會的職權是權力重組后析出，相對獨立于立法權、行政權、司法權之外的第四權力—監察權。這就是說，未來我國國家權力將由立法、行政、監察、司法四項權力構成。
(3)監督范圍。憲法規定的監督，無論是人大的監督，還是行政機關、司法機關的監督，都以國家機關和國家工作人員為監督對象。根據全國人大常委會試點決定，監察委員會對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察，監督對象不僅包括國家工作人員，而且包括國家機關以外的人民團體和民主黨派、工商聯機關等的工作人員。這是我國法制史上的一個重大突破，切合我國實際，發展了人民代表大會制度，有利于更好地保證公權力不被濫用。
二是對監督體制的影響。我國憲法重視監督，規定的各類監督構成一個監督體系。在這個體系中，人大通過聽取和審議工作報告、質詢、組織特定問題調查委員會、罷免等方式，對其產生的“一府兩院”進行監督，手段豐富，最具權威，構成監督體系的第一個層級。行政機關通過上級機關對下級機關的層級監督、行政監察、審計監督等內部監督方式，加強對自身的監督，信息便捷、手段有效;司法機關的監督包括審判監督和檢察監督，上述兩方面監督構成監督體系的第二個層級。公檢法在辦理刑事案件中，分工負責、互相配合、互相制約，構成監督體系的第三個層級。實行國家監察體制改革后，行政監察從行政機關內部獨立出來，對包括人大機關工作人員在內的所有公職人員實施監察，自身要接受人大監督，但高于行政機關和司法機關的監督，因而躍居監督體系的第二個層級。
監察從行政機關內部獨立出來，對于進一步完善憲法規定的監督體系具有重要意義。第一，豐富了監督理論。此次改革表明，獨立于監督對象之外的監督外部性和監督主體的獨立性，是監督發揮作用的前提條件。這為我國正在推進的健全憲法實施和監督制度等重大舉措提供了鏡鑒。第二，增強了監督實效。我國憲法上規定了比較嚴密的監督制度，但長期發揮作用不夠理想。此次改革整合相關資源力量，建立集中統一、權威高效的監察體系，把所有行使公權力的公職人員置于監督的探燈之下，掃除了監督的盲區和死角，極大增強了監督的有效性。第三，創新了監督格局。從憲法規定的監督體系看，各種監督方式之間界限不分明，互補性不強。國家監察體制改革實際上提出一種重構監督體系的新思路，即以公職人員為監督對象的個體監督和以法律法規為主要監督對象的抽象監督。照此思路完善憲法規定的監督體系，有利于改進監督制度，形成監督合力，完善民主體制，推進國家治理體系和治理能力現代化。
三是對公民權利的影響。公民基本權利是憲法不可或缺的重要內容。應當看到，監察委員會的監督對象不是普通公民，而是行使公權力的公職人員這一特殊群體。他們執掌黨的執政權和國家公權力，在推進中國特色社會主義事業中擔負重要責任，對其他社會群體起著形象塑造和榜樣引領作用。無論公職人員身處哪個組織或行業，他們都有一個共同身份—公民。這就是說，不論他們承擔何種職責，他們都應當享有作為個人的基本權利。但公職人員的雙重身份表明，他們除了須同公民一樣遵守國家法律外，還應當遵守所在組織或行業的紀律，如黨員須遵守黨紀、政府工作人員須遵守政紀。為達成該組織或行業的特定目標，根據組織或行業紀律對他們進行一定的限制和約束也是合情合理的。
全國人大常委會試點決定提出，試點地區監察委員會履行監督、調查、處置職責，可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。其中，留置在此前的監察體制和行政監察法、刑事訴訟法中是沒有的。追蹤溯源，留置是警察法規定的一種行政強制措施，經公安機關批準，對有違法犯罪嫌疑的人員進行盤問，留置時間一般不超過24小時，特殊情況下經縣級以上公安機關批準，可以延長至48小時。與警察法中的留置不同，全國人大常委會試點決定中的留置本質上是一種調查措施，期限上可能長一些。根據行政監察法，監察機關的調查期限一般是六個月，因特殊原因可以延長至一年。如果留置在這種意義上使用，可以取代紀委的“雙規”措施，化解有關爭議。
憲法第37條規定，公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。這是在總結“文化大革命”慘痛教訓基礎上作出的規定，絕不能動搖。
應當看到，監督是一柄雙刃劍，具有制約權力和強化權力雙重功能。打破權力配置與權利保障的平衡，可能收獲南轅北轍的后果。留置是對公民人身自由的限制，必須建立相應的權利保障措施。考慮到公職人員擁有普通公民無法擁有的權力、資源和影響力，且受賄手段日趨隱蔽化、智能化，在制定國家監察法時，規定留置措施并規定不同于刑事訴訟法的程序和做法是可以的，但同時要嚴格控制期限，嚴格審批程序，留置實施過程中要全程錄音錄像，并明確規定由于監察機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的，有依照法律規定取得賠償的權利，以保持留置措施與權利保障的平衡，避免出現留置被不規范使用或濫用的現象。
四是對國家機關的影響。根據全國人大常委會試點決定，監察機關對所有行使公權力的公職人員實施監察，這必然會對國家機關產生影響。
監察機關對人大的影響主要包括：一是監察監督與人大監督的協調問題。人大監督中有一項最嚴厲的監督方式，即罷免，對有關國家機關領導人包括廉潔問題在內的嚴重問題進行審查。監察監督只審查廉潔問題，范圍窄一些，但監察對象廣得多，不僅對領導人實施監察，還對其他國家工作人員實施監察。兩者存在交叉，可能同時適用，并不矛盾沖突。比如，人大可以根據監察機關對某一國家機關領導人的監察結論，罷免有關領導人。二是監察對象問題。在各級人大，主要有人大代表和人大機關工作人員依法開展活動。從近年來出現的湖南衡陽賄選案、遼寧拉票賄選案、四川南充拉票賄選案來看，人大代表選舉中出現了公款拉票、收受財物等不正之風和違紀違法問題，人大機關工作人員也參與其中。對人大機關工作人員實施監察，促使其依法履職，維護憲法法律權威，是極其必要的。鑒于人大代表的特殊身份和使命職責，能否對人大代表實施監察，值得認真研究。首先，為保證人大代表不受威脅和干擾行使民主權利，人大代表享有特別人身保護權。我國憲法和代表法規定，人大代表非經人大會議主席團許可，在人大閉會期間非經人大常委會許可，不受逮捕或刑事審判。其次，人大代表成分多樣，可能來自于農村、私營企業等，不一定是公職人員。再次，罷免人大代表是原選舉單位和選民的法定權利。一旦發生人大代表賄選事件，可以根據憲法和代表法的有關規定，通過法定程序罷免代表。基于上述原因，似以不對人大代表實施監察為宜。
監察機關對政府的影響主要包括：一是監察對象問題。根據行政監察法的規定，監察機關不僅要對公務員和行政機關任命的其他人員實施監察，而且要對政府各部門實施監察。由于改革后政府監察部門已整合至監察委員會，而監察委員會僅對公職人員實施監察，是否填補對政府各部門的監察空白，需要進一步研究。二是監察內容問題。行政監察法規定，監察機關對監察對象的執法、廉政、效能情況實施監察，而根據全國人大常委會試點決定，監察委員會主要實施廉潔監察，是否填補執法監察、效能監察的空白，也需進一步研究。三是同審計監督的協調問題。審計機關是1982年憲法專門設立的，對財政、經濟管理活動進行監督，以發現財經活動中的問題，防范和查處違反國家財經紀律的行為。對行政機關實施監察，離不開審計機關的支持和配合，應妥善處理好監察委員會和審計機關的關系。
監察機關對司法機關的影響主要包括兩方面：一方面是對審判監督的影響。憲法第127條規定，最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。實踐中，各級人民法院主要通過審判機關的內部監督，促使法官公正司法、依法辦案，避免和減少審判過程中的徇私枉法。根據全國人大常委會試點決定，監察委員會對法官在內的所有公職人員實施監察，必然對審判機關的內部監督產生影響。監察委員會如何在依法履職的同時，保證法官依法獨立公正辦案，需要認真研究。另一方面是對檢察監督的影響。此次改革受影響最大的當屬檢察監督。憲法第129條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。它通過對國家工作人員違法犯罪行為的偵查、起訴和提交檢察建議書等方式，對監督對象進行監督。根據全國人大常委會試點決定，將人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。這一規定化解了長期困擾檢察院的自偵案件自查自糾、缺乏公正性問題，但也在相當程度上削弱了檢察機關監督國家工作人員的能力。在深化司法改革的背景下，檢察機關職能劃轉、人員轉隸后如何發揮好法律監督職能，需要深入研究。
此外，改革本身的合憲性問題值得高度關注。當前，我國改革已進入攻堅期和深水區，改革舉措數目眾多、影響深遠。憲法序言規定，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據。改革舉措的合憲性合法性問題須引起高度重視。
國家監察體制改革中有三次涉及憲法問題。一是，2016年10月27日，黨的十八屆六中全會通過的黨內監督條例第37條規定，各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督。二是，2016年11月，中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》提出，在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作，由省(市)人民代表大會產生省(市)監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。三是，2016年12月25日，十二屆全國人大常委會二十五次會議作出《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，規定試點地區監察委員會的產生、組成、職權等內容，并規定在北京市、山西省、浙江省暫時調整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監察法》，《中華人民共和國刑事訴訟法》三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定，《中華人民共和國人民檢察院組織法》五條第二項，《中華人民共和國檢察官法》六條第三項，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》五十九條第五項關于縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區域內的監察工作的規定。其他法律中規定由行政監察機關行使的監察職責，一并調整由監察委員會行使。
憲法第62條第三項規定，制定和修改涉及國家機構的基本法律，屬于全國人大的權力。六中全會通過的黨內監督條例、中央辦公廳試點方案和全國人大常委會試點決定，都程度不同地涉及監察機關的產生、組成、職權等問題，實際上觸碰到了全國人大的職權。就黨的中央委員會而言，在黨的全國代表大會閉會期間領導黨的全部工作，有權對黨和國家重大事務作出戰略部署，包括提出監察機關的政策設計。但六中全會通過的黨內監督條例屬于黨內法規，把監察機關與“一府兩院”并列，實際上確認了監察機關的法律地位。由于黨內監督條例自發布之日起生效，而監察機關還沒有成立，黨內監督條例的這一規定在方式上似有不妥。如果把成立監察委員會作為將來實施的政策規定于中央全會的決定、決議中，就不涉及合法性問題。中央辦公廳代表黨中央發布文件，其印發的試點方案如作為政策，不進入操作層面，也不會發生合法性問題。就全國人大常委會而言，雖然憲法第67條第三項規定，在全國人大閉會期間，全國人大常委會有權對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但全國人大沒有制定過有關監察委員會的法律，也就不會修改更談不上制定有關監察委員會的法律。因而全國人大常委會規定監察機關的產生、組成和職權等事項，其合法性是可斟酌的。全國人大常委會暫停全國人大通過的刑事訴訟法部分條款，把憲法規定政府行使的監察職責交由監察委員會行使，同樣帶來合法性問題。從理論上說，立法機關只能對自己和下一級立法機關通過的立法進行調整和處置，暫停上級立法機關的立法顯然超越權限，更不用說暫停憲法的部分規定了。但是，在我國當前改革任務繁重、時限要求緊迫，憲法修改周期長、憲法解釋制度不健全的情況下，這種做法似可理解。最佳辦法可能是，試點決定在今年3月的全國人大會上作出，既合理合法，更有助于維護憲法權威。須知國家機關遵守憲法法律，是憲法法律擁有權威的最可靠保證。
三、憲法的適應與調整
從上述分析可以看出，國家監察體制改革對憲法的影響是多方面的、深刻的。經驗表明，憲法與社會現實保持一致是憲法準確有效發揮作用的基本前提。為適應國家監察體制改革，憲法必須作出必要而適當的回應。
1.更新憲法觀念。推進國家監察體制改革，在以下三方面提升了人們的憲法觀念。一是監督是防范權力異化的必要方式。有人認為，領導干部能力素質高、宗旨意識強，不會腐化變質，更不會違法犯罪。這種觀點顯然不符合實際，新中國成立以來黨的高級干部蛻化變質甚至違法犯罪的現象不勝枚舉。歷史反復證明：信任不能代替監督，權力具有腐蝕性，社會主義國家沒有天然免疫力，即便是以人民利益為奮斗目標的無產階級政黨，如果執掌權力后缺乏制約和監督，同樣可能搞特權，走向人民反面，失去執政根基。二是監督并不同人民代表大會制度抵觸。有人認為，以人大為監督對象的監督，不符合人民代表大會一元化體制。[9]這種觀點是站不住腳的。監督權依附監督對象而存在，不是一項獨立權力，并未凌駕于人民代表大會之上。況且這里只是對人大機關工作人員實施監察。監督相當于汽車的剎車，汽車的安全行駛離不開剎車，國家的長治久安離不開監督。三是外部監督最有效。俗話說：再好的刀也削不了自己的把。把監察職能從政府內部獨立出來，組建專責監督的監察委員會，從外部對公職人員進行超然、中立、公正的監督，是此次改革取得成功的重要保證。
2.適時修改憲法。近代憲法誕生以來，為適應變動不居的社會現實，實踐中主要發展出三種方式，即憲法解釋、憲法修改、憲法慣例。[10]憲法解釋通常出現在違憲審查個案中，其優點是簡便快捷，不需要改動憲法文本，對憲法影響較小，有助于維護憲法權威。憲法修改通常是在社會現實的發展突破憲法規定、通過憲法解釋無法協調二者關系的條件下采用，其優點是修改內容一目了然、解決問題徹底，但由于修憲時間漫長、程序復雜，需要改動憲法文本，削弱憲法權威，故而不宜經常使用。憲法慣例是憲法中沒有明文規定，在政治生活中長期演變形成、并得到國家認可的習慣或傳統，其優點是適應性強，可以彌補憲法不足，緩解某些憲法條款與社會現實的緊張關系。
從全國人大常委會試點決定看，國家監察體制改革涉及監察委員會的產生、組成、職權及其與其他國家機關的關系，通過憲法解釋無法有效推進，也不屬于憲法慣例，只能通過憲法修改的方式促成憲法與改革的協調一致。
3.明確憲法修改內容。由于監察委員會由人大產生，對包括人大、政府、司法機關工作人員在內的所有公職人員實施監察，涉及面廣，憲法修改時要統籌考慮，避免掛一漏萬和前后不一。
一要確立監察機關的憲法地位。現行憲法第三章按照國家機構的類別對國家機構作出規定。監察委員會是與“一府兩院”并列的新的國家機構，建議在第三章第五節“地方各級人民代表大會和地方各級人民政府”后增寫一節“監察委員會”，對監察委員會的性質、組成、任期、職權和監察的對象、范圍以及工作原則、上下級監察委員會的關系等作出規定，明確中央監察委員會是最高國家監督機關，負責對所有行使公權力的公職人員實施監察，對全國人民代表大會負責并報告工作;中央監察委員會主任由國家主席提名，由全國人民代表大會選舉產生，每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆。
二是規定監察機關與其他國家機關的關系。(1)完善國家機構的民主集中制原則。建議在第3條第3款中增寫“監察機關”，修改為：“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”(2)完善人大及其常委會職權的規定。建議第62條第六項后增寫一項“選舉中央監察委員會主任”，作為全國人大的一項職權;第63條第三項后增寫一項“中央監察委員會主任”，將其納入全國人大有權罷免人員的范圍;在第67條第六項中增寫“中央監察委員會”，明確全國人大常委會有權監督中央監察委員會的工作，同樣，在第104條中增寫“監察委員會”;在同條第十項后增寫一項，“在全國人民代表大會閉會期間，根據中央監察委員會主任的提名，決定中央監察委員會其他組成人員的人選”;在第101條第2款中增寫“本級監察委員會”，修改為：“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級監察委員會主任、本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免監察委員會主任、人民檢察院檢察長，須報上級監察委員會主任、人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。”(3)完善不得兼職規定，為保證監察的獨立性和公正性，建議在第65條第4款、第103條第3款中增寫“監察機關”，明確人大常委會組成人員不得擔任監察機關的職務。
三是建議刪除第89、107條中有關監察制度的規定，因為政府相關部門已調整至新成立的監察委員會。
4.正確處理黨政關系。現代政治是政黨政治。政黨在各國政治生活中異軍突起，是二十世紀政治領域的一道亮麗風景。二戰后一些主要資本主義國家在憲法中對政黨組織和政黨活動加以規定。同一時期社會主義國家大量出現，也在各自憲法中確立無產階級政黨在國家政治生活中的領導地位。
我國憲法是社會主義憲法，對政黨的規定經歷了一個反復過程。1954年憲法只在序言中確立黨的領導地位，正文規定國家機構和公民權利。但在“左”的錯誤指導思想下制定的1975年憲法，正文中規定中國共產黨是全中國人民的領導核心，工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導，馬克思主義、列寧主義、毛澤東思想是我國指導思想的理論基礎，全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關，中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量，等等，沒有處理好憲法上的黨政關系問題。1982年憲法恢復了1954年憲法僅在序言中確立黨的領導地位的做法，主要內容包括：確立中國共產黨的歷史作用和歷史地位，規定四項基本原則，肯定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，明確黨在憲法和法律的范圍內活動。上述規定相比于1954年憲法，更加全面、科學、合理。
因此，1982年憲法正文中規定的都是國家機構，沒有出現黨的機構名稱。實踐中，黨對國家機關的領導主要表現為兩種方式：一是通過黨組實現，即在中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織、社會組織和其他組織領導機關中設立黨組，確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實;二是對于重要特殊機構，如中央軍事委員會，實行黨政合一。
從中央辦公廳試點方案看，黨的紀委與監察委員會合署辦公，也就是說，監察委員會是一個機構、兩塊牌子，沿用的是黨政合一模式。這一處理方式切合我國實際，體現了依規治黨與依法治國的有機統一，體現了我國政治制度的鮮明特質。與此前不同的是，監察機關要受到憲法及將來制定的國家監察法的限制，這意味著黨的紀律檢查機關要按照國家法律辦事，受國家法律約束。這在新中國法制史上尚屬首次，無疑是值得關注的新動向和有益嘗試。
【注釋】
[1]《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，人民出版社1995年版，第12、13頁。
[2]《馬克思恩格斯全集》(第22卷)，人民出版社1965年版，第228頁。
[3]參見蔡定劍著：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年第4版，第13頁。
[4]《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第676-677頁。
[5]1980年8月18日，鄧小平在中央政治局擴大會議上提出，關于不允許權力過分集中的原則，也將在憲法上表現出來。《鄧小平文選》(第2卷)，人民出版社2008年版，第339頁。
[6]這是1982年憲法修改的一個重要特點。增加的監督制度主要包括：賦予全國人大常委會監督憲法實施的權力，在全國人大之下設立專門委員會，增設審計機關，縣級以上地方各級人大設常委會，規定上下級人民檢察院之間的關系為領導關系，規定公檢法三機關之間在辦理刑事案件時的分工負責、互相配合、互相制約關系，等等。參見韓大元主編：《新中國憲法發展史》，河北人民出版社2000年版，第220-221頁。
[7]黨的十一大黨章恢復了設置黨的紀律檢查委員會的條款，黨的十一屆三中全會選舉產生了新的中央紀委，對違反黨紀政紀的黨員干部和國家工作人員進行監督。1982年憲法修改時，人們普遍認識到，僅靠黨的紀律檢查委員會會出現以黨代政問題。不少人主張恢復設立國家監察機關。彭真同志提出設立國家監察委員會并寫入憲法，還起草了條文，由于有的領導同志不同意，憲法沒有寫人。作為折中，憲法第89條關于國務院的職權中寫入“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”。參見蔡定劍著：《憲法精釋》，法律出版社2006年第2版，第98頁。
[8]1975年憲法第22條規定，地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設機關，同時又是地方各級人民政府。1978年憲法把地方各級革命委員會規定為各級地方人民政府。
[9]1982年修憲時，反對設立憲法委員會或憲法法院的人就持這種觀點。參見蔡定劍著：《憲法精釋》，法律出版社2006年第2版，第95頁。
[10]張慶福主編：《憲法學基本理論》，社會科學文獻出版社1994年版，第160頁。
來源：《環球法律評論》2017年第2期
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