2025年03月13日
星期四
時間：2017-01-04 來源：中國法學網 責任編輯：elite
黨內法規制定是引領和推動黨的建設的基礎性工作，是形成完善的黨內法規體系的關鍵性工程。長期以來，我們黨高度重視黨內法規制定工作，特別是2012年《中國共產黨黨內法規制定條例》頒布以來，黨內法規的制定過程更加民主，內容更加科學，形式更加規范，制定質量顯著提升。但也要看到，制定工作中仍存在一些值得關注的共性問題。主要表現在：
一是結合實際不夠緊密。中央黨內法規出臺后，有的地方和部門在制定細化措施或配套規定時，只是照抄照搬、層層轉發，為制定而制定，不考慮自身實際。
二是制定程序不夠嚴格。一些地方和部門制定黨內法規時調查研究不夠充分，沒有深入基層一線，存在閉門造車現象，規定的措施辦法不切合實際，缺乏針對性;征求意見不夠全面，沒有廣泛聽取黨組織、黨員及專家學者的意見，黨內法規出臺后接受度和認同度低;不嚴格按照《黨政機關公文處理工作條例》有關重要文件應當實行前置審核的規定，審議前不進行合法性、合規性、合理性審查，埋下了違法違規隱患。
三是內容形式不夠科學。在內容方面，黨內法規制定權限不夠清晰，一些地方和部門制定黨內法規時仍存在越權制定、與法律銜接不夠緊密等問題;有的黨內法規過于原則、籠統，只有定性規定，缺乏量化標準;有的過于具體、瑣碎，缺乏穩定性和可行性;有的欠缺程序性規定、保障性規定、制裁性規定，缺乏操作性和約束性;有的仍然帶有部門保護主義、地方保護主義色彩甚至違法違規問題。在形式方面，有的黨內法規存在名稱使用不當、未用條款表述、審批主體不合規等問題，影響了黨內法規的實施效果。
制定質量是黨內法規制定工作的生命線。加強黨內法規建設，建立健全黨內法規制度體系，必須把提升制定質量作為當前一項重要工作切實抓緊抓好。
一要進一步明確制定權限。黨內法規制定權限不清分為兩種情況：一是黨內法規制定主體的制定權限不清。《中國共產黨黨內法規制定條例》第3條列舉了中央黨內法規的制定權限，但其中(三)、(四)、(五)項，即黨員義務和權利方面的基本制度、黨的各方面工作的基本制度、涉及黨的重大問題的事項中，什么是“基本制度”、“重大問題”，沒有具體、可操作的標準，需通過制定實施細則或解釋的方式予以明確。二是黨內法規與國家法律的制定權限不清。黨內法規制定必須在憲法和法律的范圍內活動，這是共識和前提，但在干部工作、黨的紀律等具體問題上，二者的制定權限有時并不十分清晰。要根據全面深化改革和全面推進依法治國的精神，按照憲法和黨章的規定，在堅決維護黨的領導的條件下，通過黨內法規的制定完善，科學合理劃分黨與政府、人大和其他社會組織的權力，明確黨的各級組織和非黨組織中黨組的權限，避免因權限不清帶來隱患。處理好黨內法規與國家法律的關系，要做到兩個“確保”：一要確保黨內法規不侵犯國家立法權，黨內法規只能規范和調整與黨內政治生活有關的事項，不得以規代法;二要確保黨內法規不與國家法律相抵觸，黨內法規不得隨意限制和剝奪公民的權利和自由，不得隨意免除憲法和法律規定的義務和責任，不得隨意追究憲法和法律確認的合法行為。
二要進一步嚴格制定程序。制定黨內法規，應當遵循比制定一般黨內文件更加嚴格的程序，以程序的嚴格性、民主性確保黨內法規的科學性、規范性。要嚴格按照《中國共產黨黨內法規制定條例》的要求制定黨內法規，當前要重點把握好調查研究、征求意見、前置審核3個環節。要深入基層、深入一線，了解基本情況，聽取群眾意見，找準問題癥結，研究對策措施。要在盡可能大的范圍內征求意見，對涉及黨的重大政策、黨內重要決策、黨員重大利益等事項的黨內法規，可以向全黨征求意見;對社會關注度高的重要黨內法規，可以進行黨外論證，通過舉辦聽證會、專家咨詢會等方式征求專家學者和普通群眾的意見，必要時將黨內法規草案上網征求意見。要實行前置審核，重點進行合法性、合規性、合理性審查，嚴把政治關、政策關、法律關，不僅要進行可行性論證，還要進行不可行性論證，確保草案合法合規、制度措施可行、已征求相關部門意見。
三要進一步提高針對性和可操作性。針對制定工作中層層轉發、“克隆”現象突出問題，要樹立問題意識，一切從黨的建設實際出發，加強對全局性關鍵性問題和人民群眾普遍關注的熱點難點問題的研究，在研究新情況、總結新經驗的基礎上確定制定項目、制定黨內法規，對有缺陷、不完善的黨內法規，要及時修改完善;對需要細化的黨內法規，要盡快制定實施細則;對已過時的黨內法規，要適時加以廢止;對可能出現的新問題，要及時制定黨內法規予以防范。針對法規條文過于原則、銜接不緊等問題，要注意增強黨內法規的可操作性，黨內法規的內容一定要具體明確、簡便易行，既要有實體性規定、也要有程序性保障性規定，既要有原則規定、也要有具體措施，既要賦予權利、也要匹配義務，既要有行為要求、也要有責任追究，確保黨內法規行得通、做得到、管得住、用得好。
四要進一步完善制定技術。目前，一些地方和部門的黨內法規制定水平還有待提高。建議盡快制定黨內法規制定技術規則，對黨內法規的名稱、結構、用語、表述方式、基本要求等作出全面系統規定，推進黨內法規制定工作規范化、制度化。實踐中還可通過匯編優秀黨內法規、點評黨內法規、加強對下指導、召開全國性黨內法規工作會議等方式，交流經驗做法，提高制定技術。
(中國社會科學院法學所國際法所法治戰略研究部 李忠)
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