2025年03月14日
星期五
時間：2016-02-03 來源：中國法學網 責任編輯：elite
行政區劃原本是國家為了鞏固政權統治，而對國土進行劃分，建立相應的政權機關進行分區管理的行為。但隨著國家的發展，行政區劃的結構和劃分逐漸開始對一個國家的經濟、社會、民族、文化等諸多領域產生影響。長期以來，規范我國行政區劃的法律依據主要是《憲法》和國務院于1985年制定的《國務院關于行政區劃管理的規定》(以下簡稱“《規定》”)。
近年來，許多地方的行政區劃建置與地方經濟發展不協調、不適應的問題日漸突出，在一定程度上制約了當地經濟社會的發展。因此，一方面，越來越多的地方政府向國家申請變更行政區劃建置，為經濟發展創造更加有力的條件。例如，20世紀90年代以來，許多省、自治區進行“市地合并”改革，行政公署都變成了市;再如20世紀80-90年代，大量的縣升格為市，在國家叫停“縣改市”后，大量的縣又變為區。另一方面，我國的行政區劃制度本身也在不斷發展，“地級市”、“縣級市”、“副省級市”、“管委會”等新區劃形態不斷涌現。
這些新的區劃形態已經突破了《憲法》規定，使得“市管縣”是否違憲等問題在實踐中引起了較大爭議。同時，除了《憲法》和作為行政法規的《規定》對行政區域的劃分和審批權限進行了簡略規定外，在法律層面還沒有關于行政區劃的統一規范。現有依據的簡單化、滯后性以及法律體系的斷層，使得我國行政區劃管理工作時常處于無法可依的境地，嚴重影響了行政區劃的日常管理工作。
黨的十八屆四中全會指出：“依法治國，是堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。”行政區劃是治理國家的重要手段，是促進地區經濟發展、提高行政管理能力、維護民族團結和社會穩定的關鍵因素。梳理清楚當今行政區劃變更面臨的主要法律問題，加快制定《行政區劃法》，是完善行政區劃變更制度、使區劃設置與經濟社會發展相適應的當務之急。
一、行政區劃隔級決定忽視了地方權力機關自主管理權力
依據《憲法》規定，國務院決定省、自治區、直轄市的區域劃分，決定自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分;省、自治區、直轄市的人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分。隔級決定是指國務院越過省、自治區、直轄市的權力機關和行政機關，直接決定省、自治區、直轄市內部的行政區劃變更，以及省、自治區、直轄市的人民政府越過較大市和縣級的權力機關和行政機關，直接決定鄉、民族鄉、鎮的行政區劃變更。
從理論上講，隔級決定更有利于統籌規劃，均衡地方的利益博弈。但在實踐中，隔級決定也影響了地方對區劃變更進行自主管理和決定的權力，產生了很大的負面作用。
例如，2010年北京市進行了區劃變更，將崇文區與東城區進行合并，將宣武區與西城區進行合并。雖然這次區劃調整由中央直接決策，北京市委具體組織實施。但是，直到國務院下發《國務院關于同意北京市調整部分行政區劃的批復》(國函[2010]55號)，北京市人大及其常委會都未得到任何表達意見的機會，北京市的其他國家機關和絕大多數市民也不知情，有種“突然”的感覺。[①]
依據《憲法》第89條規定，國務院有權批準省、自治區、直轄市的區域劃分。從實踐來看，我國絕大多數行政區劃的變更也都是經地方權力機關或行政機關向國務院提出申請，由國務院審核、批準來變更的。
但同時，《憲法》第104條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。”《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。”行政區劃的變更關系到一方政權的組織架構、管理效率、經濟發展、社會穩定、民族團結等重要方面，屬于地方的重大政治決策，地方人民代表大會及其常委會應當參與到本地行政區劃變更的決策中，對本地區行政區劃的變更事項進行討論并擁有最終決定權。此外，省、自治區、直轄市的人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分，同樣忽視了較大市和縣級權力機關對本行政區域內的重大事項進行自主管理和決定的權力。
2010年北京市行政區劃的變更就暴露出隔級決定忽視地方權力機關自主管理權的問題。今后，甚至還有可能發生這樣的憲法危機：國務院試圖變更一個地方的行政區劃，但地方的權力機關不同意;或者，地方權力機關試圖變更本地區內的行政區劃，但國務院不批準。因此，在行政區劃問題上，如何協調國務院和地方權力機關的權力，如何協調省級人民政府和較大市、縣級權力機關的權力，都是亟需解決的現實問題。
二、地級市管轄區縣不符合《憲法》的規定
(一)地級市管轄區縣的現狀
長期以來，我國對行政區劃的管理多依賴于政策和行政手段的調控，依靠中央政府和省級政府的審批，[②]缺乏法治思維和依法管理的依據。對行政區劃實行政策調控有利于中央對地方、上級對下級的控制，但其缺乏穩定性和可預期性，隨意性較大。
長久以往，我國行政區劃的設置早已脫離了《憲法》的規定。例如，地級市管轄區縣、直轄市管轄自治縣、市和市轄區管轄鄉鎮等都是《憲法》沒有規定但又普遍存在的。其中，爭議最大的是地級市管轄區縣的問題。
在1982年以前，縣由省級政府及其派出機關管轄。當時，省級政府能夠有效管理所轄縣的事務，主要是依靠大量的派出機關。但到了1982年，中共中央第51號文件作出了改革地區體制、實行市領導縣體制的決定后，地級市管轄區縣首先在江蘇省試點。
隨后中央又發出《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，并把此作為1983年地方政府改革的一項重要內容。從此，地級市管轄區縣體制開始在全國廣泛推行。截至2013年底，全國共有1 613個縣(包含自治縣等)中有1 268個縣屬于地級及以上城市管轄，占78.6%;290個地級及以上城市中263個管轄著縣，占90.7%。[③]
我國《憲法》設計的地方行政區劃主要有省、縣、鄉三級體制，地級市管轄區縣常態化后，多了一級地方政權，就成了省、市、縣、鄉四級體制。這種體制在理論上和實踐中引起了較大爭議。
許多學者對這種與《憲法》規定不符的四級體制進行了批評：
首先，這種體制增加了管理層次，提高了管理成本，降低了行政效率。
其次，絕大多數地級市規模小，輻射功能弱，不但未能帶動所轄縣的經濟社會發展，反而普遍存在著市“擠壓”縣的現象。
再次，市管縣是計劃經濟的產物，其目標主要是為中心城市服務，客觀上縣成了地級市的附屬行政單位，市里依靠行政權力將財政收支的壓力，通過層層分解壓到了基層，從而使市縣矛盾在市場經濟條件下愈發突顯出來。
最后，市管縣體制違背城鄉分治這一國際通行的發展規律，也背離了以市帶縣、工農互補的初衷，造成重工輕農、厚城薄鄉的奇怪格局。[④]
但不能否認的是，1982年《憲法》所規定的省直接管縣是建立在設有大量省的派出機關的前提之下。截至2014年底，我國的省級派出機關僅剩下12個，[⑤]從現有條件來看，回歸省直接管縣的體制存在諸多困難和問題：
第一，省難以實施有效的管理。
當一個省級政府需要直接面對幾十個甚至一百多個縣政府時，實施有效管理是難以做到的。[⑥]
第二，不利于控制基層權力。
省直接管縣的體制會削弱對縣級政府的監督，無法對地方形成有效的制衡，易造成地方失控、監管真空，從而削弱中央對地方的控制。
(二)地級市管轄區縣違反《憲法》規定
在法治國家，行政區劃的有關事項，均由一國《憲法》或憲法性法律加以規范。但因為《憲法》的層級太高且不易修改，就使得實踐中時常產生一些行政區劃的設置是否違憲的爭議。不論地級市管轄區縣體制在客觀上的利弊，地級市管轄區縣在法律層面是否符合我國《憲法》的規定，也存在很大的爭議。筆者認為，通過《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》，對“較大的市”進行體系解釋，可以得出地級市管轄區縣體制不符合《憲法》規定的結論。
《憲法》第30條規定：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：(一)全國分為省、自治區、直轄市;(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市;(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。”根據該條規定，“市”分為直轄市、市和較大的市三類，且僅有直轄市和較大的市才能設區、設縣。
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》中又將“市”分為設區的市和不設區的市。同時在多處同一法律條文中提及有省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市，國務院批準的較大的市。此外，《立法法》還提及“在以上三類市以外，其他設區的市……”。
以上各類“市”的概念中，不設區的市較易理解，即為縣級市。依據《憲法》第30條規定，設區的市應當包括直轄市和較大市。對于直轄市的外延也沒有爭議，爭議的焦點在于較大市的外延。毫無疑問，國務院批準的較大的市是較大市;根據“舉輕以明重”的法理原則和體系解釋，省、自治區的人民政府所在地的市和經濟特區所在地的市也應為設區的市，屬于較大的市。那么，其他設區的市自然不屬于較大的市的范疇，否則較大市須經國務院批準的規定將失去意義。因此，其他的市設區就不符合《憲法》第30條的規定。
在2000年制定《立法法》時，《立法法》中所提及的其他設區的市就是指現實中的地級市。《立法法》這樣規定，是因為2000年之前我國擁有大量的地級市。為了回應這種現實情況，規范地級市的立法權，《立法法》才提出了“其他設區的市”這一概念。
綜上所述，通過對我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》的規定進行體系解釋，我國行政區劃中的“市”應包括設區的市和不設區的市，不設區的市是縣級市，設區的市應包括直轄市和較大市。較大市應包括省、自治區人民政府所在地的市，國務院批準的較大的市和經濟特區所在地的市。因此，地級市管轄區縣的體制缺乏明確的《憲法》依據。
三、行政區劃變更的程序不完善
(一)行政區劃變更的申請、審批程序不健全
目前，規范我國行政區劃的主要程序依據是國務院于1985年發布的《規定》和民政部2004年發布的《民政部關于行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》。但二者作為現行行政區劃變更的主要規定，內容顯得過于簡陋、滯后。
首先，《規定》是行政區劃變更的主要法律淵源，但從形式上看，《規定》只有簡單的十個條文，且多為原則性規定，是對我國《憲法》規定的具體化。《規定》僅言明了相關主體的審批權限，并未規定具體哪個主體有申請行政區劃變更的權力、由誰負責逐級上報審批等具體變更程序。因此，從形式上和內容上看，《規定》都缺乏可操作性。
其次，民政部于2004年發布了《民政部關于行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》，對縣級以上行政區劃單位的變更審批程序進行了框架性規定，簡要地把審批程序分為制定計劃、審核、批準、建檔和監督等步驟，但對如何申請、如何審核、如何建檔、如何監督等均無具體規定，更沒有涉及到負責主體、審批期限和法律責任等方面的內容。[⑦]
行政區劃變更程序規定的不健全，導致了實踐中各地方操作混亂，社會矛盾多發，處理不好就有可能損害相關主體的利益。因此，我國行政區劃變更究竟應通過什么程序來申請、審批，如何兼顧國家和地方、上級和下級的利益等都是亟需明確的內容。
(二)行政區劃變更程序的公眾參與不足
“在行政區劃制度中，設置程序具有重要地位，行政區劃的設置是否民主、理性、公正，在相當程度上是由程序決定的。”[⑧]“法治的本質和實現離不開程序，法律的程序具有其獨立的價值。”[⑨]我國行政區劃的變更，除了申請、審批程序不健全外，還存在公眾與社會參與不足的問題。
行政區域變更不只是地理區域的變化，更重要的是國家政權機關統治和管理形式的變化，行政區域變更既涉及國家機關相互之間的關系，也涉及國家機關與公民之間的關系。我國行政區劃的變更完全依靠國家機關的提議、審批等內部程序進行，對公眾是不開放的，缺乏民主參與、專家論證、風險評估等必要環節，甚至地方權力機關都無權決定轄區內區劃的變更。現行的行政區劃變更程序很難達到民主、科學的要求。
此外，“行政區劃法律制度的不完善，特別是行政區劃變更不對公眾開放，給地方政府官員留下了較大的行動空間，使得行政區劃變更很容易成為政府官員追求政績、擴大權力的一種便捷方式”，[⑩]也導致行政區劃的變更往往單純考慮經濟因素，而忽視了文化、歷史、民生等方面的因素，容易犧牲被變更轄區居民的利益，引發社會矛盾。
四、加快行政區劃立法，完善行政區劃變更體制
黨的十八屆四中全會指出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。”完善行政區劃變更體制，就需要在已有規定的基礎上，將實踐證明有效的制度、機制規定在法律中，使行政區劃變更體制能夠適應社會經濟的發展，行政區劃工作能夠有法可依。
(一)制定《行政區劃法》
我國目前尚未出臺統一規定行政區劃的法律，只有《憲法》和《規定》對行政區劃的層級、變更時的審批權限進行了簡單規定。制定《行政區劃法》具有現實必要性。
首先，憲法和行政法規之間的斷層使得行政區劃管理工作有法難依。目前，《憲法》對行政區劃的層級和審批主體進行了簡略規定，而各級民政部門主要依據《規定》對行政區劃進行管理，而在法律層面沒有任何行政區劃管理的規定，行政法規與憲法之間出現了斷層，導致民政部門的工作有法難依。
其次，《規定》的層級較低，很多內容無法在行政法規層面進行規范。國務院于1985年制定的《規定》屬于行政法規，它的層級較低，無法從宏觀層面對行政區劃的設定權限進行統一規范，比如對于我國特別行政區、省級行政區劃的建置等，《規定》都無法涉及。
最后，行政區劃的法律制度陳舊落后、不夠完備。改革開放以來，我國行政區劃的法制建設明顯加強，盡管除了《憲法》作為我國行政區劃變更與管理的基本依據以外，國務院還頒布了《關于行政區劃管理的規定》、《關于地名命名的暫行規定》、《關于調整設鎮標準的報告》、《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》、《關于調整設市標準的報告》以及《行政區域邊界爭議處理條例》等文件。但就總體而言，這些規定陳舊落后，碎片化嚴重，對于依法治國、依法行政的一些新要求，以及行政區劃變更等實踐中出現的一些新問題不能及時規范，影響行政區劃管理工作。
因此，為促進行我國行政區劃由政策調控到法律調控的轉型，保證行政區劃變更的有序進行和各級國家機關有效行使憲法和法律職權，維護公民的合法權利，我國有必要制定一部綜合性的對行政區劃重大問題進行全方位規定的法律，以對行政區劃相關事項給予全面的、科學的規范。具體而言，《行政區劃法》應規定行政區劃的基本原則和基本制度，明確我國行政區劃的結構和層級，明確行政區劃變更的權限、標準和程序，規范行政區域變更過渡期國家機關權力交接程序，建立違反行政區劃變更程序的責任追究制度。
(二)擴大行政區劃變更的管理主體
一些西方國家把行政區劃的變更分成兩類：“成立自治市、市縣合并、成立專區政府等事務，一般作為政治性事務處理，通常由地方議會投票決定，或由區域內所有的居民公投決定;而對于行政邊界變動、行政功能轉移等行政區劃調整，由于這些事務與自治關聯不大，普遍由行政部門或地方議會決定，當然轄區居民仍有參與權。”[11]行政區劃的變更不僅是行政區域的地理變動，更切實涉及到經濟發展、社會穩定、百姓利益、城鎮規劃等實質問題。
我國傳統上行政區劃的管理權主要集中在中央政府，目前這種集權的管理模式已不太適合區域經濟社會的多樣化、差異化發展需求和民主理念，暴露出諸多弊病，需要改革。
《憲法》第104條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項。”對本轄區內的行政區劃進行變更，當然屬于本行政區域內的重大事項。行政區劃的變更，有必要建立人大常委會參與機制，應當讓人大常委會參與行政區劃變更的方案制定和論證、審批等程序，并“就行政區域變更期間有關國家機關如何繼續依法行使職權、如何處理國家機關之間的關系、如何處理國家機關(特別是公、檢、法機關)與公民之間的關系等事項，提出政策性的指導意見。”[12]
(三)區分主動變更和依申請變更，隔級主動變更由地方權力機關作出最終決定
隔級決定是我國行政區劃變更的主要制度。實踐當中，我國行政區劃的變更絕大多數情況下都是有權機關依據地方的申請，從而作出變更行政區劃的決定。但有時，上級需要從戰略發展、區域經濟協調等角度，對所轄區域作出統一規劃和部署，從而主動變更下級的行政區劃。主動變更與依申請變更在審批主體、程序等方面都有所不同。因此，為解決隔級決定制度忽視地方權力機關自主管理權的問題，及完善行政區劃變更機制，區分主動變更和依申請變更具有重要意義。
具體來說，主動變更是指上級權力機關或行政機關從區域發展的大局出發，依據《憲法》賦予的權限，根據行政區劃的相關標準，在下級權力機關和行政機關未申請變更行政區劃的情形下，直接變更下級行政區劃的建置和區域劃分。
應當指出，主動變更必須遵循必要性原則，即只有在出于所轄區域內國防、社會、經濟、民族、軍事等重要利益因素，確有必要變更的，上級權力機關或行政機關才能主動變更下級單位的行政區劃。在主動變更的情況下，下級權力機關或行政機關往往無法從大局出發，考慮到行政區劃變更的必要性。例如，1997年，第八屆中國人民代表大會第五次會議決定成立重慶直轄市，這一主動變更就是國家對整個西南地區的規劃、發展做出的戰略部署。
但是，在隔級主動變更的情形下，應當尊重地方的自主管理權，由地方權力機關對本轄區范圍內的重大事務作出最終決定。如國務院將北京市東城區與崇文區合并，將西城區與宣武區合并時，應當由北京市人大常委會作出最終決定。因此，隔級主動變更應當經過被變更主體的上一級人大常委會的同意，上一級人大常委會不同意的，應報請相應權力機關決定。具體而言：
第一，全國人民代表大會批準省、自治區和直轄市的建置;
第二，省、自治區、直轄市的區域劃分，自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分，可由國務院提出變更方案，但須經省級人大常委會同意，省級人大常委會不同意的，報全國人大常委會決定;
第三，鄉、民族鄉、鎮的設立、撤銷、合并、分立、更名和區域界線的變更，可由省級人民政府提出變更方案，須經縣級人大常委會同意，縣級人大常委會不同意的，報省級人大常委會決定;
第四，行政公署、區公所、街道辦事處的撤銷、更名、駐地遷移，由依法批準設立各該派出機關的人民政府決定。
依申請變更是指地方權力機關或行政機關向《憲法》規定的有權機關提出申請，有權機關根據行政區劃變更的相關標準和程序進行審核，來決定是否準予變更。在依申請變更中，不存在上級行政機關忽視下級權力機關自主管理權的問題。全國人大、國務院和省、自治區、直轄市的人民政府應當依照《憲法》規定，對地方權力機關和人民政府提出變更行政區劃的申請進行審核、批準。
總之，行政區劃的變更應當區分主動變更和依申請變更。依申請變更是原則，主動變更是例外。在主動變更中，對隔級主動變更應當進行限制。
(四)完善行政區劃的變更程序
我國行政區劃的變更主要依靠行政機關的申請、審批等內部程序，并不對社會公眾開放，缺乏民主參與和論證等環節。這樣的行政區劃變更程序很難達到民主、科學的要求，難以在最大程度上權衡好國家、地方和群眾的利益。
有學者指出：“對于行政區劃的實施程序，一是要建立一套民主的、開放的程序，保證民眾和地方的參與，以充分考慮民眾的利益和地方發展的需求;二是要設置科學的調查和論證程序，保證行政區劃的調整科學合理。在實施手段方面，需要在傳統行政審批的同時加入調查論證和成本效益分析的方法。”[13]行政區劃的變更需要以理性為基礎，以考慮各種影響因素和多方面的利益為前提，以科學論證為依據。行政區劃變更，應當建立公民參與、專家論證和風險評估機制。
第一，建立行政區劃變更的公民參與機制。
目前，行政區劃變更多數是以政府為主導，以推動地方經濟發展為目的的模式。“行政區劃變更的創造性功能和民主參與過程被大大束縛，這并不是社會良性運行的特征。民主理念要求，任何重大行政決策必須接受公眾監督并對公眾負責，需要變自上而下的行政區劃變更模式為自下而上的地方治理模式。”[14]行政區劃變更需要與民主理念相銜接，這樣才能增強行政區劃變更的科學性，提高政府決策的合法性、合理性，提升地方治理的運行績效。
在美國，特別行政區的設置，一般情況下由當地居民按照所在州的相關法律，向縣政府申請，如果獲得批準，再經居民投票同意，才可設立。[15]
德國基本法第29條第3款規定：“在新建州或合并州區域以及現有相關州域或州屬關系將發生變更的部分地區，有半數以上投票同意時，全民公決通過。”
對于我國而言，建立行政區劃變更的公民參與機制，應通過信息公開和聽取公眾意見的程序來實現。信息公開和聽取公眾意見是現代法治政府在制定公共政策、決定公共事務或采取對公眾有影響的行動時必須遵守的程序。行政區劃變更作為一項影響重大公共資源分配和公共服務程度的行政行為，必須納入民主參與的機制。
具體而言，在信息公開方面，應當從三個方面著手：
(1)申請與審批的公開：各級政府應將行政區劃變更申請的受理及審批計劃向社會公布，保證在作出決定之前廣泛了解社會各界的態度并聽取民眾的意見。
(2)審批內容和論證依據的公開：對于行政區劃變更申請的內容、專家論證報告、審批的階段與期限等均應公開，接受公眾監督。
(3)審批結果的公開：行政區劃變更的方案在有權部門批準后，除了以通知或批復的形式下發給相關各級政府外，應當及時向社會公布，并告知相關利益主體提出異議的途徑。聽取公眾意見，應當關注行政區劃變更對相關區劃范圍內民眾的影響，重點關心民眾對文化歷史、社會關系、公共服務產品、地域歸屬感等問題。在必要時，可以召開聽證會的形式征求民眾意見，聽證結果則作為作出變更決定和方案的重要依據。
第二，建立行政區劃變更的專家論證機制。
通過專家論證程序，可以對行政區劃變更方案進行科學、全方位的論證和優化，使之成為行政區劃變更決定的重要參考，從而實現行政區劃變更的科學、合理與可行。論證行政區劃變更時，應征詢法學、經濟學、行政管理學、民族學、地理學等相關領域專家的意見，以了解該變更在各方面的可行性與其他影響。
第三，建立行政區劃變更的風險評估機制。
“2012年《國務院政府工作報告》提出加快建立健全行政決策風險評估機制，這無疑有利于有效提升政府管理水平。一個重大政策的制定，是關乎國家利益、百姓幸福的大事，所以建立包括社會穩定風險、環境風險、經濟風險等在內的風險評估制度很有必要。”[16]行政區劃變更應當由有權機關派出評估團隊，就行政區劃變更的社會、經濟、民族、文化等方面的風險進行綜合評估。評估報告應當全面公開，并作為作出變更決定和方案的重要依據。
建立公民參與、專家論證和風險評估機制，實際上夯實了行政區劃變更的社會基礎，有助于實現行政區劃變更后社會穩定、經濟效益等多重效果。
注釋:
[①]莫紀宏：《行政區域變更工作應當納入法治的軌道》，載《北京聯合大學學報人文社會科學版)》(2010年第3期。
[②]參見薛剛凌、劉雄智：《論行政區劃的法律調控》，載《行政法學研究》2007年第3期。
[③]左言慶、陳秀山：《基于尺度理論視角的中國城市行政區劃調整研究》，載《天津行政學院學報》2014年第3期。
[④]焦洪昌：《關于“省直管縣”的法律制度思考》，載2007年9月2日《法制日報》第2版。
[⑤]中華人民共和國民政部編：《中華人民共和國行政區劃簡冊政務版2015》，中國地圖出版社2015年版，第1頁。
[⑥]謝慶奎：《中國地方政府體制概論》，中國廣播電視出版社1998年版，第6頁。
[⑦]參見張弛：《我國行政區劃調整的審批程序研究》，載《管理觀察》2014年第11期。
[⑧]薛剛凌、劉雄智：《論行政區劃的法律調控》，載《行政法學研究》2007年第3期。
[⑨]應松年主編：《行政程序法立法研究》，中國法制出版社2001年版，第19頁。
[⑩]參見陳小華：《試論我國行政區劃調整制度的重構》，載《人民論壇》2013年第17期。
[11]參見陳小華：《試論我國行政區劃調整制度的重構》，載《人民論壇》2013年第17期。
[12]莫紀宏：《行政區域變更工作應當納入法治的軌道》，載《北京聯合大學學報》(人文社會科學版)2010年第3期。
[13]薛剛凌、劉雄智：《論行政區劃的法律調控》，載《行政法學研究》2007年第3期。
[14]參見陳小華：《試論我國行政區劃調整制度的重構》，載《人民論壇》2013第17期。
[15]趙聚軍：《中國行政區劃改革研究——政府發展模式轉型與研究范式轉換》，天津人民出版社2012年版，第108頁。
[16]參見馬懷德：《完善權力監督制約關鍵在于決策法治化》，載《中國黨政干部論壇》2015年第3期。
作者：馬懷德，中國政法大學教授，法學博士
來源：《行政法學研究》2016年第1期
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