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　　編者按：當前群眾辦事難的兩大痛點，一是要辦理的各種證件多;二是辦證要提供的材料多。簡政放權,應該針對這些痛點問題，為群眾排憂解難，方便群眾辦事.本文以北京小客車搖號系統為例，建議以部門信息共享化解群眾辦事難現象。

　　李克強總理在5月6日國務院常務會議上對于“你媽是你媽”現象的批評，揭示了當前群眾辦事難的兩大痛點，一是要辦理的各種證件多，以至于有人感嘆“中國人不是在辦證，就是在去辦證的路上”;二是辦證要提供的材料多，辦一個證件需要提供十多份甚至幾十份紙質材料，反復折騰，成本巨大。簡政放權，應該針對這些痛點問題，為群眾排憂解難，方便群眾辦事。本文以北京小客車搖號系統為例，建議以部門信息共享化解群眾辦事難現象。

　　北京小客車搖號系統及其啟示

　　各種證件和辦證需要的證明材料，起到的都是證明作用。在信息時代，由于政府機關掌握了大量信息，如果能夠充分運用部門信息共享方式，本文開頭所提到的兩大痛點其實都可以迎刃而解。以北京小客車搖號信息系統為例，為確定參加搖號的個人和單位具有申請資格，需驗證個人申請人的身份、有效的機動車駕駛證、以及繳納社會保險和個人所得稅等方面的信息。需要驗證單位申請人的信息有單位組織機構代碼證書和經辦人身份證明，企業還需攜帶營業執照(工商登記證)、稅務登記證書。這些信息分別由公安、國稅、地稅、民政、司法、財政、人力社保、商務、工商、質監等政府相關部門和區(縣)政府掌握。由于每個申請者需提供幾份到十幾份材料，每次申請小客車搖號的人數已經超過兩百萬人，通過傳統的信息核實方法，申請者需要首先到多個部門打印并提交紙質證明材料，容易出現各種辦事難現象;這些信息由北京市交通委進行審核，不但信息核對量非常大，而且難以杜絕各種證明材料造假問題。

　　北京市最終決定采用信息共享方式，從多部門信息共享平臺設計到系統實際投入應用，僅僅用時20多天，這在中外電子政務實踐中都是經典個案。通過共享平臺的設計，最終實現了申請人通過互聯網政務外網進行網上申報，填寫基本信息。北京市交通委后臺業務系統提取待核實的數據，通過市共享交換平臺同時與市人力社保局、公安局、工商局、地稅局、國稅局、質監局等機關進行數據比對，將比對結果反饋給交通委，確定申請人是否符合申請資格。該系統運行中規定8天內完成的數據比對一般當天就可以返回，業務工作從而更加規范和有效，減少了業務辦理的復雜程度，減輕了業務人員的工作負擔。申請小客車指標的單位或個人只需要登錄指定網站填寫申請表即可完成涉及多部門的小客車申請，減少了業務辦理往返次數，避免了材料的重復提交，提高了服務滿意度。

　　可見，小客車搖號系統中的信息共享做法較好地解決了信息化過程中的政策障礙、技術障礙和體制障礙等問題，取得的成效非常明顯。并且，隨著北京市參加搖號人數的持續增加，共享平臺的承載能力經受住了考驗，其成功經驗對各種辦證業務都具有很強的借鑒意義。

　　信息共享難以推進的深層次原因

　　非常遺憾的是，北京小客車搖號的做法仍然只是個案，實踐中普遍采用的仍然是以紙質方式進行證明的傳統證明方式。雖然各級政府近年來普遍推行了電子政務和網上辦事，典型的業務流程仍然只是網上在線申報，線下紙質材料提供和對比的雙軌制運行方式，業務辦理部門之間缺乏有效的信息共享機制。這樣的雙軌制辦事流程既增加當事人的辦事痛苦指數，不斷來來回回跑路，又增加審核機關的工作量，影響工作效果，難以杜絕各種造假行為，更凸顯了行政管理不適應信息化發展要求的現實困境。

　　綜合考察國內外電子政務發展實踐可以發現，難以實現部門信息共享，主要是因為兩個方面的原因，一是內因，二是外因。

　　所謂內因，是指我們現在的行政管理制度(包括機構設置、職能劃分、編制確定、部門預算管理、業務流程設計、行政文化、考核方式等)形成于互聯網時代到來之前，反映的是一種供給主導、部門分工的行業管理方式，管理部門分別對自己管轄的領域實現上下游、全流程監管，不同的管理部門對于不同的管理領域分兵把守、分工負責，形成全面覆蓋的基本管理結構。這種部門管理體制是工業時代社會分工與流水線作業方式甚至是農業時代自給自足生產方式的體現，好處是職責明晰、邊界分明、分工清楚，便于發揮分工的優勢、提高管理效率，也有利于事后的考核和監督。但是，這種體制也有弊端，隨著社會的發展和分工的細化，部門有不斷擴張和膨脹的沖動，形成各種官場病，機構越來越臃腫，人浮于事;部門增加之后必然會增加合作的成本，甚至形成部門利益格局，部門利益超越整體利益，合作非常困難;遇到邊界難以界定的新領域，還會導致諸如爭權奪利、相互推諉等現象，形成管理真空。

　　在傳統的行政管理制度之下，信息系統的設計與信息的流向都是傳統管理方式的體現，必然限于體內循環，滿足內部使用需要，不可能打破部門邊界，為其他部門使用。在公共行政管理體系中，信息的擁有量和質量影響著一個政府部門在橫向同級職能部門中的地位與影響力，信息共享在某種程度上也意味著權力的喪失。因此，在傳統管理架構之下，信息內部使用(部門之間不共享)是原則，不可能考慮信息共享問題。信息技術出現之后，雖然管理部門也會迅速采用信息技術，實現辦公自動化、信息化，但是，這種采用是在體制不變的基礎上進行的，是對傳統分工流程的一種固化。這樣，信息技術的采用，不僅不會改變傳統管理格局，甚至會導致信息技術采用越多、信息交流越少，信息流通口徑越多、整合越難等諸多二律悖反現象，形成大量縱強橫弱的信息孤島。即使個別部門可能有意愿推進部門合作與信息共享，對于龐大的傳統結構而言，這樣的力量往往顯得過于弱小，很難形成合作局面，除非所有參與合作的部門都能認識到合作的利益遠大于成本，并且合作各方有足夠的力量能夠突破傳統體制所形成的各種主觀與客觀的阻礙。而合作格局的形成屬于電子政務領域的誘致性制度變遷，大多發生在發達國家電子政務萌芽的早期，需要比較全面的社會環境配合。因為各種原因，我國電子政務領域這類成功案例并不多。

　　傳統行政管理體制的弊端在互聯網出現之前就已經存在，并一直是各國行政體制改革的對象。互聯網出現之后，網絡社會所具有的“融合”、“超級互聯”、“以用戶為中心”等特點，使分工時代形成的管理結構立即陷入全面的不適應，供給主導體制無法跟上信息化發展的要求，既無法滿足為公眾提供服務的要求，也難以有效履行管理職能。然而，由于傳統體制的強大慣性，政府部門自身又很難實現制度的自我改良。盡管不同部門都有合作的需要，都能感受傳統體制帶來的弊端，但都無力推動合作格局的形成，普遍陷入無能為力的狀態。可以看到，全社會都邁入信息時代之后，政府部門還在沿用傳統的體制、機制、程序、觀念與制度，“帶著鐐銬跳舞”，面臨著全面滯后的深刻挑戰。各種辦證業務難以實現部門信息共享，這是最為深層的客觀原因。

　　但是，另一方面，在同樣的體制條件下，部門信息共享也有諸如北京小客車搖號系統這樣非常成功的經驗和典型案例。并且，這些成功的案例，背后的一個共同規律都是領導重視的結果，都體現了“一把手工程”的特點。也就是說，這些成功均來自有力的外部推動，以打破傳統體制的重重束縛，實現強制性制度變遷，實現跨部門信息共享，建立全新的業務流程與辦事方法。現代化理論研究早就揭示出，誘致性制度變遷由于產生自社會內部的需要，因此其演變歷史非常漫長。對于發展中國家而言，在高度集中的計劃經濟體制和強大的政府權力之下，政府既是政治權力的持有者，也是經濟中占支配地位的國有資產的所有者和整個社會經濟活動的計劃組織者，因此，發展中國家自發的制度創新的成本異常高昂，這就使政府推動下的“變法”更顯重要。總體而言，發展中國家的電子政府主要展現的是一種強制性制度變遷的軌跡。相反，對于發達國家而言，由于其信息化發展水平高，各種社會條件具備，電子政府準備度相對比較成熟，因此，其電子政府發展必然會有從自發階段到變法階段兩個過程。從現實情況來看，電子政府都是在發達國家的個別部門或地方首先被采用，然后再逐步向整個政府層面推廣。

　　依靠政府推動方式，最大的好處是見效快，比如北京小客車信息共享平臺只用20多天就解決了部門信息共享的老大難問題，沒有領導的關注與支持根本不可能發生，這也是我們體制的最大優勢，未來必須繼續堅持。但是，這種推動方式的最大弊端是領導關注點有限，不可能在所有領域都投入同樣大的政策資源。一旦領導關注不到，或者支持力度不夠大，變革就很難發生。所謂“成也蕭何敗蕭何”，完全依靠領導推動的信息化推進方式，必然會導致更加依靠這種推動方式，形成路徑依賴，最終使這種方式陷入首尾難顧的困局。各種辦證業務不能實現信息共享，從外因看，是缺乏領導的強力支持。從深層次原因分析，缺乏領導支持其實是單純依靠領導推動方式的結果。

　　一般辦證業務與那些能夠實現信息共享的領域比較，最大的差別在于問題的重要性不在一個層級。那些信息共享能夠成功實現的領域(如應急管理、小客車搖號、房屋限購等)，都是問題重要、問題突出或者領導關注的大問題，都有一個“大”字。與社會管理中其他領域一樣，只有問題夠大，才能引起足夠的關注，也才有可能獲得足夠多的政策資源，推動問題的最終解決。但是，僅僅依靠這一種體制變革推動方式，難免缺乏預見性和全局性，甚至會陷入“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的境地。對于某些管理部門來說，這樣的邏輯可能還會導致以問題換取資源，形成管制理論中的“管制自肥”現象，使部門利益超越社會利益之上，以犧牲社會利益換取部門利益。

　　同時，由于不同主體的視角不同，對問題的大小其實可能會有不同的判斷。領導認為很大的問題，在群眾那里也許并不是大問題，反之亦然。各種辦證業務對于特定的群體來說都不是小問題，都直接關系其日常生活與工作，都是群眾關心的熱點、痛點問題。管理部門如果只對上負責、不對下負責，無視群眾利益，或者認為群眾利益過小不納入決策考慮范圍，社會矛盾與不滿會逐漸累積，甚至會逐步脫離群眾，對政府非常不利。

　　“群眾利益無小事”，既是中央政府對地方各級政府的要求，也點出了我們現行體制所存在的結構性問題。推動信息共享，就是要找到和構筑對群眾關心問題能及時回應的長效體制與機制，走出單純依靠領導推動的邏輯怪圈，使信息化的典型經驗能夠被復制和推廣，提供群眾滿意的公共服務，全面提高政府治理能力。

　　建立需求驅動的信息共享長效機制

　　根據前述分析，要推進簡政放權，方便群眾辦事，應構筑部門信息共享的長效機制，走出領導重視才能解決問題、領導重視不夠問題就無解的邏輯怪圈。為此，要從根本上克服供給主導的傳統部門體制的弊端，改變視角，從公眾體驗與公眾需求角度推進制度變革，提供公共服務。這就要求各級行政管理部門心里要有群眾利益，眼睛要盯著下面、盯著基層，及時收集社情民意，反映群眾呼聲，從滿足公眾需求中確定工作重點，推動制度完善，改變只對上負責不對下負責的官場痼疾。要從供給視角轉向需求視角，涉及面非常廣，不是一朝一夕就能實現，但是，唯有如此，才能解決現行體制內生動力不足的根本問題，推動信息共享邁上新臺階。

　　實現需求驅動，突破口在于借助信息化手段推動網上辦事，并通過網上辦事倒逼部門信息共享機制生成。對于辦證業務而言，公眾最大的需求顯然就是減少辦證的數量。一個不可回避的選項是需要通過政府部門的信息共享，盡量整合不同證件的功能，逐步實現“一卡多用、一卡通用”的目標。同時，對于辦證業務中需要提交各種紙質材料的問題，需要借鑒、推廣北京小客車搖號系統的經驗，通過信息共享實現部門信息交叉對比，減輕公眾提交證明材料負擔。

　　來源：中國發展觀察, 2015