2025年03月14日
星期五
時間：2015-08-21 來源：中國法學網 責任編輯：elite
編者按：我國現行的司法制度來源于建國初所確立的人民司法理念,并且基于人民代表大會制度的基本原則,司法一詞一直沒有在建國后制定的四部憲法中得到規定,說明司法制度截至目前仍然屬于執政黨政策調整的范圍。我國司法管理體制,主要是審判組織體制、檢察組織體制和黨委政法委對政法工作的領導體制等等。黨的十八屆三中全會與四中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,提出了深化我國司法管理體制改革的六項建議,為當下司法體制改革的具體實踐提供了理論依據并為其指明了發展方向。
2014年10月23日十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對“司法管理體制”提出了幾項重大改革措施, 包括“改革司法機關人財物管理體制,探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”; “最高人民法院設立巡回法庭,審理跨行政區域重大行政和民商事案件; 探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院 ,辦理跨地區案件”以及“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制”等等方面。為了準確地理解《決定》關于司法體制改革的精神要領,從理論上為即將到來的司法體制改革提供思路清晰、依據充分的改革方案,必須要認真研究司法體制改革涉及到的基礎理論問題,本文將重點討論“司法管理體制改革”的正當性及方向問題,以期對當下正在進行的司法體制改革頂層設計提供些許學術上的參考建議。
一、我國司法管理體制的現狀及特點
一個國家的司法體制是由司法管理體制和司法運行體制構成的。司法管理體制主要解決的是司法機關如何設置以及如何配置司法權力; 司法運行體制主要涉及到司法機關在運用司法權力解決具體案件的法律程序和法律機制。司法管理體制是國家司法權力配置、組織和運行的機制和制度 ,其中司法機關的法律性質和法律地位如何確定,上下級司法機關之間的相互關系 ,司法人員如何產生和履行職務 ,司法職權如何設定和配置,司法功能如何得到充分和有效地發揮等等,是司法管理體制的重要制度內涵。司法管理體制在一個國家的司法體制中具有基礎性的建構作用 ,有什么樣的司法管理體制 ,就有什么樣的司法運行體制; 司法運行體制運轉不暢,主要的原因往往都來源于司法管理體制的設計缺陷。所以,只有不斷地改革和完善司法管理體制,才能保證司法機關有效地行使司法權力,并通過司法活動來正確地適用法律,保障公民的權利。
我國現行的司法管理體制是在長期的司法實踐活動中不斷總結經驗產生的,許多司法管理制度帶有非常明顯的時代特征和探索及改革的性質,總體上來看 ,我國現行司法管理體制存在著政策主導、檢審為主體、以人民代表大會制度為依托的實用主義特色, 許多與司法管理體制相關的基本法律關系需要進一步加以澄清。
(一)沿襲了革命根據地時期人民司法制度的特點
早在建國前夕由王明起草的《中共中央關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》(以下簡稱《指示》)就已經講得非常清楚。該《指示》明確指出: 在無產階級領導的工農聯盟為基礎的人民民主專政的政權下,國民黨的六法全書應該廢除,人民的司法工作不能再以國民黨的六法全書為依據,而應該以人民的新的法律作依據。在人民新的法律還沒有系統地發布以前,應該以共產黨政策以及人民政府與人民解放軍所已發布的各種綱領、法律、條例、決議作依據。目前在人民的法律還不完備的情況下,司法機關的辦事原則應是: 有綱領、法律、命令、條例、決議規定者,從綱領、法律、命令、條例、決議之規定; 無綱領、法律、命令、條例、決議規定者,從新民主主義的政策。同時司法機關應該經常以蔑視和批判六法全書及國民黨其他一切反動的法律、法令的精神,以蔑視和批判歐美日本資本主義國家一切反人民法律、法令的精神,以學習和掌握馬列主義毛澤東思想的國家觀、法律觀及新民主主義的政策、綱領、法律、命令、條例、決議的辦法來教育和改造司法干部。從該《指示》關于司法工作的指導思想來看,最核心的精神就是人民的司法工作要以執政黨的“政策”為依據,必須徹底拋棄一切舊的司法觀念。《指示》的精神成為建國初期人民司法活動的重要指導思想。1950年11月由周恩來簽署的《政務院關于加強人民司法工作的指示》要求: “一切政府工作人員在新舊法律界限劃分上保存著任何模糊的觀點,都是不應該的。”1952年8月《中共中央關于進行司法改革應注意的幾個問題的指示》更進一步強調“清算舊法觀點”,并要求“采取一些必要的組織方法,以徹底改造各級人民法院的組織成分”,“清除那些壞的無可救藥的舊司法人員,調換那些舊審檢人員,代之以真正的革命工作者”。
時至今日,司法工作應當以執政黨的政策為依據的精神并沒有過時,而且有充分證據證明司法領域主要依靠執政黨的政策來調整。首先,在建國后制定的前三部憲法(1954 年《憲法》、1975 年《憲法》和 1978 年《憲法》)的文本中根本就沒有出現“司法”一詞,這一立憲現象至少表明 ,作為漢字的“司法”并沒有被憲法采納作為描述國家基本法律制度的術語,“司法”制度至少在法律層面上作為國家基本法律制度的條件尚不成熟。1982 年《憲法》雖然在憲法文本中有兩處出現了“司法行政”一詞 ,但從憲法解釋學的角度來分析 ,可以明確地排除從“司法行政”的內涵中可以合理地推導出獨立的“司法”概念的可能性。由于我國實行的是社會主義制度,人民代表大會制度是我國的根本政治制度 ,人大作為國家權力機關 ,人大產生“一府兩院”(人民政府、法院和檢察院),“一府兩院”依據憲法和法律行使職權 ,并向作為國家權力機關的人大負責,接受人大的監督。作為國家權力機關的各級人大,其憲法和法律職權并沒有被限制在特定的領域,而是兼具立法、行政和司法、法律監督等等職能,各級人大作為國家權力機關行使的國家權力是一種集合性的國家權力,其權力的功能從某個角度涉及到了司法問題 ,例如 ,各級人大及其常設機構可以依據法律就某個具體問題作出決定,這種權力制度設計已經明確地肯定了各級人大作為國家權力機關具有依法處理具體法律問題的職權。各級人大行使的集合性國家權力按照管理事項劃分為立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權“四權”,人大享有的“四權”如果從立法、行政和司法“權力三分法”角度來看,已經涵蓋了立法、行政和司法三項權力職能, 因此,我國憲法所設計的國家權力結構是以國家機構為中心 ,而不是以國家權力的性質為核心 ,法院和檢察院也是以機構承擔的各項法律任務為中心,其日常職權并沒有被完全限制在“司法”的范圍 ,這一點正是社會主義類型的憲法在規定國家基本制度方面與資本主義類型憲法的本質區別。
(二)我國司法管理體制的基本制度框架由執政黨的司法政策確定
盡管憲法文本中沒有涉及到“司法”,但這并不意味著“司法”一詞就不可以研究或者是在實際中禁止加以使用。事實上 ,改革開放之后 ,從黨的十一屆三中全會到黨的十八大 ,都對“司法”保持了高度的關注。以黨的十二大以來的歷次黨代會的重要文件為例,黨的十二大工作報告沒有出現“司法”一詞,黨的十三大報告正式提出了“司法機關”的概念和加強“司法”的理念。黨的十四大報告沒有提及“司法”概念。黨的十五大報告對“司法”概念有了進一步深化 ,提出了“司法工作”、“司法改革”、“司法機關”和“司法隊伍”的概念 ,執政黨關于“司法問題”的認識逐漸系統化。黨的十六大報告完整提出了“司法體制”的概念 ,并且專項闡述了“司法體制改革”問題。黨的十七大工作報告則進一步深化了黨的十六大工作報告關于加強司法體制改革的司法工作精神,提出了完善司法制度、優化司法職權和規范司法行為的要求 ,從而在更加科學和規范的意義上確立了“司法工作”的政策依據。黨的十八大報告中直接提到“司法”一詞的地方共有五處 ,即“進一步深化司法體制改革 ,確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”; “推進權力運行公開化、規范化,完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度”; “加強政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設”; “完善立體化社會治安防控體系,強化司法基本保障 ,依法防范和懲治違法犯罪活動 ,保障人民生命財產安全”; “民主制度更加完善,民主形式更加豐富 ,依法治國基本方略全面落實 ,法治政府基本建成,司法公信力不斷提高,人權得到切實尊重和保障”。
可以說,改革開放以來,如果說黨的十三大報告首先肯定了“司法工作”的合理性和重要性的話 ,黨的十六大、十七大和十八大報告則比較科學、系統和完整地描述了我國司法制度的構成、司法工作的基本政策要求以及司法體制改革的目標 ,自此 ,執政黨指導下的司法工作得到了全面的政策保障。
(三)司法機關在法律文本中得到了一定程度的肯定
目前我國憲法與其他部門法在對“司法”問題的態度上有所差異。憲法肯定沒有為“司法”概念提供任何合憲性依據 ,但是 ,現行有效的刑法和刑事訴訟法等法律、法規中提到了“司法”。例如,2012 年新《刑事訴訟法》第 17 條規定: “根據中華人民共和國締結或者參加的國際條約 ,或者按照互惠原則 ,我國司法機關和外國司法機關可以相互請求刑事司法協助。”從法解釋學的角度來看 ,沒有“司法”當然就沒有“司法機關”,既然新的刑事訴訟法已經明確采用了司法機關的概念 ,作為“司法機關”存在的邏輯前提“司法”概念也當然就是合法的概念了。但作為“根據憲法”制定的刑事訴訟法,在憲法文本沒有提及司法機關的前提下 ,刑事訴訟法明確使用了“司法機關”的概念 ,從字面上來看 ,新的刑事訴訟法中所使用的“司法機關”概念顯然“于憲無據”。不過 ,從法解釋學的角度來看,也不能簡單地推定新的刑事訴訟法的相關規定明顯違憲。因為我國的立法工作還要接受執政黨的政策指導,在現行憲法沒有明確修改之前 ,依據執政黨的政策來制定或修改法律 ,在合法性上也是可以成立的。而且這種政策對立法的直接指導又進一步表明了執政黨對司法問題的法律態度, 也就是說,從保證法律與憲法的一致性角度來看,“司法”概念遲早是要進入憲法文本的。為此,在依據執政黨的司法政策不斷推進司法體制改革的過程中,應當及時關注通過修改憲法的方式,將“司法”寫入憲法。“司法入憲”意義非常重大 ,它不僅為當下進行的司法體制改革提供直接的憲法依據,更關鍵的是 ,將“司法”概念引入現行憲法文本也必然會在法理上要求對司法制度在人民代表大會制度中的法律地位作為重新界定,由此達到不斷健全和完善我國基本政治制度的目標,真正實現基本政治制度的有效改革和轉型。
二、我國司法管理體制改革的方向和主要目標
近十年來,圍繞著不斷完善我國的審判組織體制和檢察組織體制,中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院都先后發布了司法體制改革的規范性文件, 對于司法管理體制的改革方向進行了適時地指導,取得了一定的改革成效。
(一)審判組織管理體制改革的歷史演變及特點
我國現行的審判組織管理體制是由現代憲法、人民法院組織法、法官法等等法律確定的。現行《憲法》第124條第1款規定:“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。”第127條規定: “最高人民法院是最高審判機關。最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作,上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。”第128條又規定:“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”在現行《憲法》第126條中,又確定了人民法院依法獨立行使審判權的原則 ,即“人民法院依照法律規定獨立行使審判權 ,不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。2006年10月31日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議《關于修改〈中華人民共和國人民法院組織法〉的決定》修正的《中華人民共和國人民法院組織法》詳細規定了人民法院的審判組織體制 ,根據《人民法院組織法》的相關規定,中華人民共和國的審判權由下列人民法院行使: 1. 地方各級人民法院; 2. 軍事法院等專門人民法院; 3. 最高人民法院。地方各級人民法院分為: 基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院。人民法院審判案件,實行兩審終審制。
對于憲法、法院組織法、法官法等法律確立的我國審判組織體制 ,應當說 ,基本上適應了我國人民代表大會制度政權建設的特點,既考慮到法官職業的專門性 ,又關注到司法審判業務的民主性。但是 ,上述依法設置的法院審判組織體制在實際運行過程中也存在著一些問題 ,主要涉及到司法地方保護主義、司法審判機關缺少公信力、審判與裁決相分離、法官素質差、人民陪審員制度低效等等。有鑒于此 ,最高人民法院從1999年10月開始就著手法院審判組織體制的改革,先后發布了三個“五年改革綱要”。《人民法院第一個五年改革綱要》對改革的總目標設定為: 從1999年起至2003年,人民法院改革的基本任務和必須實現的具體目標是: 以落實公開審判原則為主要內容,進一步深化審判方式改革; 以強化合議庭和法官職責為重點,建立符合審判工作特點和規律的審判管理機制; 以加強審判工作為中心,改革法院內設機構,使審判人員和司法行政人員的力量得到合理配備 ... ... 對法院的組織體系、法院干部管理體制、法院經費管理體制等改革進行積極探索,為實現人民法院改革總體目標奠定基礎。由上可見 ,《人民法院第一個五年改革綱要》改革的重點還是放在法院審判組織體制上,重點解決的問題是法官素質以及法院內設機構、法院干部管理體制。“一五綱要”實施期間, 全國各級人民法院以公正與效率為主題,以改革為動力 ,認真貫徹落實“綱要”,基本完成了各項改革任務 ,初步建立了適合我國國情的審判方式 ,為司法公正提供了一定制度保障; 基本理順了我國的審判機構 ,完善了刑事、民事、行政三大審判體系 ,使法院組織制度更加合理化; 擴大了合議庭和獨任法官的審判權限,為實現審與判的有機統一打下了基礎; 實施了法院執行工作新機制,在一定程度上緩解了執行難問題,并為深化體制改革進行了有益的探索; 確立了法官職業化建設的目標 ,合理配置司法人力資源 ,使人民法院的整體司法能力明顯提高; 加速了司法裝備現代化建設,全國大部分法院的基本建設和物質保障有了較大改善。
2004年,最高法院人民又推出了《人民法院第二個五年改革綱要》,該綱要在總結第一個五年改革綱要實施經驗基礎上,適當調整了審判組織體制改革的重點,將 2004年至2008年人民法院司法改革的基本任務和目標確定為: 改革和完善訴訟程序制度,實現司法公正,提高司法效率,維護司法權威; 改革和完善執行體制和工作機制 ,健全執行機構 ,完善執行程序,優化執行環境,進一步解決“執行難”; 改革和完善審判組織和審判機構,實現審與判的有機統一; ......不斷推進人民法院體制和工作機制改革,建立符合社會主義法治國家要求的現代司法制度。很顯然, 第二個五年改革綱要的實施重點在于“審”與“判”的有機結合 ,同時還要著手保證法官職業化 ,有效分離司法審判管理與司法政務管理,建立更加有效的人民法院體制和工作機制。
為貫徹黨的十七大精神,落實中央關于深化司法體制和工作機制改革的總體要求,維護社會公平正義,滿足人民群眾對司法工作的新要求、新期待,實現人民法院科學發展,最高人民法院于 2008 年又制定《人民法院第三個五年改革綱要(2009—2013)》。第三個改革綱要將深化人民法院司法體制和工作機制改革的目標定位成: 進一步優化人民法院職權配置,落實寬嚴相濟刑事政策,加強隊伍建設,改革經費保障體制 ,健全司法為民工作機制 ,著力解決人民群眾日益增長的司法需求與人民法院司法能力相對不足的矛盾,推進中國特色社會主義審判制度的自我完善和發展,建設公正高效權威的社會主義司法制度。《人民法院第三個五年改革綱要》實施效果比較顯著,據最高人民法院新聞發言人孫軍工2012年3月20日在最高人民法院新聞發布會上透露,《人民法院第三個五年改革綱要(2009- 2013)》共提出30項改革內容,涉及132項具體改革任務,截至目前,已完成103項,25項取得實質性進展,其他4項也在有序推進之中。
為了進一步鞏固和擴大人民法院審判組織體制改革的成果,2014年1月8日,最高人民法院周強院長在全國法院院長會議上明確指出: 隨著黨的十八屆三中全會關于全面深化改革各項工作的推開,新一輪司法體制改革已經拉開序幕。各級人民法院要著眼于加快建設公正高效權威的社會主義司法制度,始終堅持司法體制改革的正確方向,準確把握司法體制改革的目標任務 ,堅持依法有序推進改革 ,確保圓滿完成改革任務。可見 , 新一輪司法體制改革是從更宏觀的層次出發,對我國司法審判組織體制和運行體制提出了帶有方向性的改革要求,其改革的著力點集中在“加快建設公正高效權威的社會主義司法制度”上。其中,法院組織管理體制的改革也是法院改革工作的重中之重。
(二)檢察組織管理體制改革的歷史演變及特點
與人民法院的審判組織管理體制相似,我國現行的檢察組織管理體制也是由現行憲法、人民檢察院組織法、檢察官法等法律具體加以規定。現行《憲法》第129 - 133條詳細規定了人民檢察院的法律性質以及人民檢察院的組織管理體制。與人民法院的組織管理體制相同的是,我國的各級人民檢察院也是由同級人民代表大會選舉產生的,對同級人民代表大會負責,受同級人民代表大會的監督。與人民法院的組織管理體制略有不同的是,人民檢察院由于其法律性質是國家的法律監督機關 ,因此 ,在行使國家檢察權的上下級關系上,地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。而地方各級人民法院只需要按照兩審終審原則接受上級人民法院的依法監督。此外,根據《人民檢察院組織法》的規定 ,省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長的任免 ,須報最高人民檢察院檢察長提請全國人民代表大會常務委員會批準; 自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長的任免,須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。下級人民檢察院檢察長由上級人大常委會批準,這一制度設計也充分體現上下級監察機關之間的領導關系。根據檢察官法的規定 ,檢察官職務的任免 ,依照憲法和法律規定的任免權限和程序辦理。人民檢察院的助理檢察員由本院檢察長任免。初任檢察官采用嚴格考核的辦法 ,按照德才兼備的標準 ,從通過國家統一司法考試取得資格,并且具備檢察官條件的人員中擇優提出人選。人民檢察院的檢察長、副檢察長應當從檢察官或者其他具備檢察官條件的人員中擇優提出人選。
針對人民法院不斷改革司法體制的改革舉措,最高人民檢察院也先后就檢察組織管理體制的改革發布了若干重要的規范性指導文件。2000年2月18日 ,最高人民檢察院發布了首個《深化檢查改革的三年實施意見》,該意見指出 ,改革檢察官辦案機制 ,全面建立主訴、主辦檢察官責任制。用人制度的管理也被列入改革范圍。各級檢察機關錄用主任科員以下職務的工作人員,一律實行考試錄用制度; 逐步實行最高人民檢察院、省級人民檢察院業務部門的檢察官從下級檢察院優秀、資深檢察官中選任的制度 ,有計劃地選調高層次法律人才到檢察機關擔任領導職務和檢察官。2005年最高人民檢察院《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》2對檢察組織管理體制改革提出了若干改革要點,其中有兩個大的改革事項直接關系到檢察組織管理體制的改革,一是完善檢察機關組織體系 ,改革有關部門、企業管理檢察院的體制。其中改革措施包括: 逐步改革鐵路、林業等部門、企業管理檢察院的體制 ,將部門、企業管理的檢察院納入國家司法管理體系,明確有關檢察院的經費來源、人員編制、選拔任用以及案件管轄權等。規范人民檢察院派出機構的設置。研究制定人民檢察院派出機構管理辦法,明確派出機構的設置條件和審批程序,規范派出機構的法律地位和職權范圍。改革檢察機關司法鑒定機構。按照全國人大常委會關于司法鑒定管理問題的決定的要求,最高人民檢察院制定相關規定,完善檢察機關司法鑒定機構和人員的管理機制,明確檢察機關內設鑒定機構的職責和工作程序。二是改革和完善檢察干部管理體制 ,建設高素質、專業化檢察隊伍。具體內容涉及到: 落實憲法和法律規定的上下級人民檢察院的領導體制,采取措施加大上級人民檢察院對下級人民檢察院領導班子的協管力度,探索實行上級人民檢察院對下級人民檢察院檢察長人選的提名制度。落實地方各級人民檢察院通過考試錄用工作人員的制度 ,實行面向社會、從通過國家統一司法考試取得任職資格的人員中公開選拔初任檢察官的制度。逐步建立上級人民檢察院檢察官從下級人民檢察院檢察官中擇優選拔的工作機制。省級人民檢察院每年要有計劃地從高等院校法律專業應屆畢業生中選調優秀學生充實基層人民檢察院。完善檢察官教育培訓制度 ,建立與國家司法考試、檢察官遴選制度相配套的任職培訓制度。推行檢察人員分類改革,對檢察人員實行分類管理。在總結試點經驗的基礎上,完善檢察人員分類改革的方案。會同有關部門制定檢察官單獨職務序列,確定檢察官職務與級別的對應關系。完善檢察官晉升、獎懲、工資、福利、退休、撫恤、醫療等保障制度,協調落實檢察津貼。最高人民檢察院會同有關部門研究制定相關規定。研究制定貧困地區檢察官選任錄用的特殊政策,采取措施吸引人才到貧困地區、少數民族地區檢察機關工作。通過實行干部交流、掛職、特殊津貼等措施,保障貧困地區檢察機關的隊伍穩定和檢察工作的協調發展。
最高人民檢察院在有序推進檢察組織管理體制改革的過程中 ,始終把握住改革的正確方向 ,采取比較可靠的改革措施,取得了明顯的效果。經過各級檢察機關的共同努力,檢察體制和工作機制改革呈現重點突破、整體推進、扎實有序、成效明顯的良好局面 , 強化法律監督職能的改革取得重大進展,對自身執法活動的監督制約機制逐步完善,貫徹落實寬嚴相濟刑事政策工作機制更加健全,檢察機關組織體系和干部管理制度改革正在深入推進,檢察經費保障體制改革取得重大突破。截至目前,中央確定的司法改革任務中,由高檢院牽頭的7項改革任務已基本完成,高檢院協辦的改革任務和《檢察改革規劃》確定的各項改革任務大部分已完成。2009年2月,最高人民檢察院出臺了《2009—2012年基層人民檢察院建設規劃》,積極推進基層檢察院執法規范化、隊伍專業化、管理科學化和保障現代化建設。
近期,最高人民檢察院檢察長曹建明在2013年11月14日舉行的最高人民檢察院機關學習貫徹黨的十八屆三中全會精神大會上進一步明確提出: 最高檢要按照中央的統一部署,加強對檢察改革的總體設計、統籌協調,抓緊修改完善新一輪檢察改革方案,進一步明確檢察改革整體的路線圖和時間表。持統籌協調,既要保證檢察機關內部的各項改革措施協調配套,又要與中央司法體制改革和其他政法機關的改革協調推進。
(三)十八屆三中全會和四中全會通過的兩項《決定》提出的司法管理體制改革的主要目標
黨的十八屆三中全會和四中全會通過的兩項《決定》圍繞著“推進法治中國建設”和“全面推進依法治國”這兩個時代主題 ,從不同的角度 ,對我國司法管理體制改革的方向和主要目標做出了整體部署, 成為我國司法管理體制改革的指導思想。
1. 司法管理體制改革的方向在于確保依法獨立公正行使審判權檢察權
三中全會《決定》強調指出: 確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制,推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理 ,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度,保證國家法律統一正確實施。建立符合職業特點的司法人員管理制度,健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制,完善司法人員分類管理制度,健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。四中全會《決定》在三中全會《決定》基礎上進一步明確: 健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職 ,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。完善司法體制,推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。完善刑罰執行制度,統一刑罰執行體制。改革司法機關人財物管理體制,探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。
2. 司法管理體制改革的目標是健全司法權力運行機制
三中全會《決定》還明確提出 ,健全司法權力運行機制。優化司法職權配置,健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制,加強和規范對司法活動的法律監督和社會監督。改革審判委員會制度,完善主審法官、合議庭辦案責任制,讓審理者裁判、由裁判者負責。明確各級法院職能定位,規范上下級法院審級監督關系。推進審判公開、檢務公開 ,錄制并保留全程庭審資料。增強法律文書說理性,推動公開法院生效裁判文書。嚴格規范減刑、假釋、保外就醫程序, 強化監督制度。廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度 ,拓寬人民群眾有序參與司法渠道。四中全會《決定》進一步強調: 完善審級制度,一審重在解決事實認定和法律適用 ,二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審,再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威。完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監督制度。檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。明確司法機關內部各層級權限,健全內部監督制約機制。司法機關內部人員不得違反規定干預其他人員正在辦理的案件,建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制,落實誰辦案誰負責。
總結兩項《決定》關于司法管理體制改革的要求,具有以下幾個特點: 一是兩項《決定》,特別是四中全會《決定》所涉及的司法管理體制包括了公、檢、法、司法行政四機關的組織管理體制 ,其內涵要比通常理解的檢審為主體的司法管理體制范圍要寬一點, 說明司法管理體制本身就存在很多不確定的因素,需要通過改革 ,特別是需要通過修改現行憲法、組織法的相關規定來形成比較穩定和成熟的制度; 二是司法管理體制改革的突破點放在司法組織管理的集中性上 ,今后的趨勢是司法職權逐漸集中行使 ,并向中央司法機關集中; 三是司法管理體制改革關鍵還在于優化司法職權配置,其中保證審判機關和檢察機關依法獨立公正行使審判權和檢察權是司法組織管理體制改革的重要目標; 四是司法隊伍職業化和分類管理是司法人員隊伍建設的改革方向 ,四中全會《決定》還強調: 建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度,目的旨在加強司法的專業化和職業化特征,提高司法人員素質; 五是實行審與裁的統一,進一步強化司法人員的職業責任心。可以預見,兩項《決定》,特別是四中全會《決定》為司法管理體制改革指出的發展方向是非常寬廣的,也是全方位的,需要在理論上作充分的準備,在實踐中,要通過不斷完善一系列具體的司法制度才能最終實現司法管理體制改革的價值追求。
三、司法管理體制改革面臨的幾個問題
三中全會《決定》在“推進法治中國建設”的原則性要求方面突出強調了司法體制改革的重要性,四中全會《決定》則從全面推進依法治國的角度來強調司法體制改革的必要性。司法體制改革關鍵在于司法管理體制改革 ,司法管理體制改革到位 ,司法運行體制也就能夠充分發揮自身的最大限度的制度效能。因此,當下深化司法體制改革的最重要的任務就是應當在法治中國建設的大背景下,通過完善和健全司法組織管理體系,建立起獨立公正高效權威的司法制度 ,維護當事人權益 ,讓當事人在每一個司法案件中都感受到公平正義,讓全社會都樹立起信賴司法制度、尊重司法制度,依靠司法制度解決糾紛、依靠司法制度維護自身權益的意識,就成為法治中國建設的關鍵環節。
(一)要正確處理堅持黨的領導和確保司法機關依法獨立公正行使職權的關系
四中全會《決定》明確地主張“把黨的領導貫徹到全面推進依法治國的全過程和各方面”,黨的司法工作的領導也不例外。黨的各級組織對司法工作的領導是通過黨委政法委對政法工作的領導體現出來的 ,司法工作作為政法工作的重要組成部分 ,也必須加強黨的領導,具體體現為兩個方面: 一是依照黨管干部的原則,考察、推薦、配備優秀的司法人員和司法干部,抓好司法機關的組織建設和黨的建設; 二是監督司法機關遵守憲法和法律情況,依法對違法亂紀司法人員提出追究處理意見與建議。在加強黨對政法工作領導的同時,要徹底轉變黨對司法工作的領導方式,黨的各級組織和各部門領導干部一律不得批示案件,不得就個案發表意見。今后凡是出現批示和意見,除涉及國家安全、軍事機密等法定因素外,應當在互聯網公布裁判文書時一并公開。各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情,任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。黨委政法委是作為黨領導司法工作的專門機關,要善于運用法治思維和法治方式領導司法工作,在推進公平正義司法制度建設中發揮重要作用。在試點法檢人財物省級統一管理的試點省份,上述職責由省級政法委承擔。
(二)要正確處理人民代表大會制度與司法制度的關系
要通過修改憲法的方式,盡量將司法制度和司法機關納入國家基本法律制度和國家機構的序列,特別是要通過修改現行《憲法》第 135 條規定的“公、檢、法”三機關在辦理刑事案件中相互配合、相互制約, 增加四中全會《決定》所要求的“公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約”,盡快解決司法管理體制過于政策的問題。同時,對于現行憲法所規定的審判機關和檢察機關 ,要通過改革措施 ,不斷強化審判機關和檢察機關依法獨立公正行使審判權和檢察權的能力。進一步完善法院和檢察院由人大產生、對人大負責、受人大監督制度 ,要使之日常化、制度化、規范化。要進一步完善法院和檢察院向同級人大報告工作的制度 ,多增加專項報告 ,減低人代會會議對兩院報告的投票表決影響力,防范法院和檢察院片面追求高通過率而做表面文章,增強人大監督法院和檢察院依法行使職權的公開性和透明度。
(三)要建立“大司法”概念,充分發揮司法的法律功能,建立更加科學和嚴謹的司法管理體制
在我國現行憲法所設計的國家權力體系框架中, 有國家權力機關、國家行政機關、國家審判機關和國家檢察機關,國家權力的分配是依托國家機關的性質而定的 ,沒有按照“依權設機構”的“權力分立模式”分配國家權力 ,因此 ,各級人大作為各級國家權力機關在憲法上行使的是一種“集合性國家權力”,這種權力的事務功能在法理上覆蓋了立法、行政和司法所有的領域 ,并且具有“最終性”和“最高性”。國家權力機關掌握的國家權力是獨立的,不受其他國家機關掌握的國家權力的制約。國家行政機關依據憲法規定行使行政職權 ,而檢察機關、審判機關依據憲法規定行使檢察權、審判權 ,至于說“檢察權”、“審判權”是否等同于“司法權”,或者說能否在法理上將檢察機關行使的檢察權和審判機關行使的審判權確認為憲法學理論上所認同的“司法權”,這個問題在我國現行憲法的框架內并沒有得到很好地解決。但是,從憲法賦予全國人大及常委會監督憲法和法律實施的職權來看,全國人大及常委會也有權依據憲法和法律來處理一些具體的法律爭議和糾紛,特別是 2000 年出臺的《立法法》第 91 條賦予了全國人大常委會一定的“違憲違法 ”審查權 1 ,因此 ,從法理上和現有的憲法制度來看 ,要將司法權的內涵僅僅限制在 “ 檢察權”、“審判權”的范圍,很顯然,與我國現行憲法所確立的基本國家權力制度不相符合,全國人大及常委會依據憲法和法律也承擔了一定的司法職能,而且由于全國人大及其常委會擁有的“最高國家權力機關”的身份和地位 ,實際上 ,如果在憲法文本中引進了司法的概念,該機關在法律制度上相當于“最高司法機關”。為此 ,如果“司法入憲”,“司法”的性質就必須是“廣義”上的 ,而不能采用“三權分立”體制下的與“立法”、“行政”相對立的“司法”。在這一點上 ,我國現行《憲法》所能接納的司法原則應當是“議會主權”意義上的,相當于 2009 年之前英國采取的上議院司法制度。狹義上的“司法”概念與我國現行《憲法》所確立的人民代表大會制度的根本原則是相互沖突的,因此,在可見的將來,只要我們堅持人民代表大會制度的基本原則不變,那么,憲法中的“司法”概念就只能是“議會主權”意義上的“大司法”,將“司法”僅僅限定在“檢察權”、“審判權”的范圍,或者是限制在“審判權”的框架內,這種制度設想缺少基本的政治基礎,不可能在現行憲法的制度框架內存在,因此,所謂的“司法入憲”必然是“司法”進入人民代表大會制度下的國家權力框架內 ,而不可能出現“司法”作為獨立的國家權力進入現有的憲法制度之中,這是“司法入憲”的基本政治判斷。
(四)完善法院審級獨立制度,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度
目前依照現行憲法和相關法律設立的四級法院在不同審級中職能定位不同,分別依照憲法和法律獨立行使相應的審判權,不受上級法院干涉。最高人民法院保證法律統一正確實施的最主要途徑是審級監督 ,發布司法解釋 ,應地方法院要求對法律適用問題作出批復,不對下級法院的在審案件出具裁判性意見。要選取數個經濟社會文化發展相對比較均衡的省份 ,試點跨區縣法院的設置 ,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。從制度上掐斷行政機關、社會組織和公民個人對基層法院審判活動可能施加的不良影響。選取數個經濟較為活躍的地區,試點最高人民法院商事民事派出法庭、巡回法庭制度 ,探索降低當事人訴訟成本、便民利民的可能途徑。將最高人民法院的二審和審判監督職能直接授予最高人民法院按照大區設立的地區法院,強化最高人民法院與省級人民法院之間的業務聯系,提高最高人民法院審理二審和再審案件的效率。試點設立知識產權法院, 可將知識產權法院的試點設立與跨行政區劃法院設立試點相結合。
(五)探索法官、檢察官、警察職業化路徑,初步建立符合司法職業特點的司法人事管理制度
完善司法人員分類管理制度。在司法組織系統內從事一般行政支持、后勤保障服務的人員作為司法政務人員與法官、檢察官嚴格區分。前者依照一般公務員制度管理 ,后者依照法官法、檢察官法管理。可選擇適當時機,將司法政務人員直接劃歸司法行政部門管理。建立法官檢察官員額制度。在司法人員分類管理實施后,由中央編辦根據各地經濟社會發展狀況和司法實際,統籌確定法官、檢察官員額配備方案, 由全國人大常委會批準 ,具有法律效力 ,作為經費待遇配備依據。法官、檢察官員額配置制度要注意地區特點和經濟文化發展狀況,要鼓勵年輕司法人員到中西部司法機關任職,不斷積累司法工作經驗。完善法官選任制度。根據司法職業特點 ,探索完善法官、檢察官統一招錄、遴選制度。根據近些年法官、檢察官家庭所在地、就讀大學與就業區域日趨重合的趨勢, 考慮到法官、檢察官職業的特點 ,招錄、遴選法官、檢察官試行全國(或省級)統籌,從法官、檢察官就業起始,實現必要的地籍、學籍回避。對于法官、檢察官在一地司法機關工作達到一定年限的,要集中組織輪崗或異地交流 ,要實行全國范圍內的法官、檢察官人員的可自由流動制度。對于未取得“中華人民共和國法律職業證書”者 ,均不得遴選為法官、檢察官 ,均不得從事法官、檢察官工作。建立完善法官檢察官的等級、評定與晉升制度 ,其核心是凸顯法官檢察官的職級意識 ,實現工資待遇與職級的銜接 ,在官方文件中以職銜稱謂取代院長、庭長等行政性稱謂。院長、檢察長由適格的法官、檢察官兼任 ,并由本級法院和檢察院法官選舉產生 ,實行任期較短的輪流任職制 ,充分發揮每一個法官、檢察官的組織管理才能 ,減低院長、檢察長的官員身份色彩,提升院長、檢察長的專家業務能力和水平。選取數個財政狀況良好、司法工作基礎較好的省區市進行省以下地方法院、檢察院人財物統管工作的試點。同時,要求法院和檢察院所在地黨委和人民政府采取積極有效的措施予以配合,確保法官和檢察官的辦公條件。建立法官、檢察官職業保障制度。在省以下試點法官、檢察官統管的地方 ,在法官、檢察官員額確定基礎上 ,探索法官、檢察官招錄、遴選、晉升、薪酬特別保障制度 ,大幅提升工資福利待遇,健全法官職務豁免制度,凸顯法官、檢察官職業的獨立性。根據國家司法改革的總體要求,修改法院組織法、檢察院組織法、法官法、檢察官法等相關法律法規 ,將司法改革成果納入法律 ,并依法推進司法體制改革。根據法院和檢察官職業化管理的要求,進一步提升人民警察的法律地位,將人民警察逐漸納入司法人員隊伍序列 ,由司法行政部門統一管理 ,主要用于配合審判機關和檢察機關的實施憲法和法律的活動。
(六)優化司法職權配置,規范司法權內部運行機制,健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約機制
遵循司法規律,以審判權為核心建立審判權運行機制,落實審判責任制,做到讓審理者裁判,由裁判者負責,案件審理全程留痕,裁判文書全部上網公開,接受當事人和社會公眾的有效監督。改革審判委員會制度,強化審委會責任,審委會委員對個案獨立發表意見并記錄在案,裁判文書在互聯網上公開時一律公開各審委會委員的意見,逐漸裁判文書的主流意見, 形成裁判文書的說理風格。完善主審法官、合議庭辦案責任制。主審法官、合議庭之外的任何人不得就個案發表意見、進行批示 ,重特大疑難案件依規定程序進入審委會環節,審委會組成人員方可發表意見。法官獨立行使職權、獨立擔責,其在法律范圍內依法行使職權,不受院內外組織或領導干涉。廣泛實行人民陪審員、人民監督員制度 ,拓寬人民群眾有序參與司法渠道。試點在重大的刑事案件中組織多名人民陪審員組成陪審團,對案件的重大事實作出權威性的判斷結論,保證人民陪審員參與司法審判的獨立性和公正性。明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準,實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制,確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。
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