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????????《立法法》修正案通過了，包括稅收法定和部分“法律”制定權(quán)回歸人大等被賦予重大法治意義的修訂，能否成為現(xiàn)實卻還要看人大的作為。

　　2015年3月25日，新華社報道了全國人大常委會法工委負責人對新華社記者的提問。針對現(xiàn)實中萬眾矚目、立法中一波三折的“稅收法定原則”，在這個答記者問中，法工委負責人指出，根據(jù)中共中央日前審議通過《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，全國人大常委會會在2020年完成相關(guān)立法工作。這意味著，在真正實現(xiàn)稅收“法”定之前，目前的稅收征管依據(jù)仍然是國務院所頒布的條例。那么，為何《立法法》修正之后，“稅收法定”依然尚待時日而非倚馬可待?一葉知秋，我們可以看出中國立法工作中的哪些曲折與幽隱?

　　新《立法法》對人大提出的新要求

　　在《立法法》公布實施整整15年之后，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議全體會議表決通過《全國人民代表大會關(guān)于修改的決定(草案)》。新《立法法》對中國的立法體制結(jié)構(gòu)并無根本改變，但卻從實體和程序兩個方面對立法工作進行了完善。

　　《立法法》修改的一個重要使命是規(guī)范立法活動和提高立法質(zhì)量，著重解決改革與法治之間的關(guān)系，強調(diào)立法必須體現(xiàn)“人民的意志”，尤其重視法律規(guī)范的“針對性和可行性”。由于要規(guī)范立法活動，從工作機制上講，《立法法》對全國人及其大常委會的工作就提出了許多新的具體要求。

　　一方面，在實體方面，從立法權(quán)限上講，全國人大及其常委會擴大、或者說收回了一系列的立法權(quán)。第一，根據(jù)修正案第4條，新《立法法》第8條新增三項只能制定“法律”的內(nèi)容，包括：(1)稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;(2)對非國有財產(chǎn)的征收、征用;(3)基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。第二，根據(jù)修正案第5條，新《立法法》第10條對“授權(quán)”立法做了明確限制，授權(quán)的期限一般不超過5年，被授權(quán)機關(guān)應當在授權(quán)期限屆滿的六個月以前，向授權(quán)機關(guān)報告授權(quán)決定實施情況，并提出是否需要制定有關(guān)法律的意見。第三，新《立法法》第13條規(guī)定，全國人大及其常委會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理領(lǐng)域的特定事項授權(quán)在一定期限內(nèi)部分地方暫時調(diào)整或暫時停止適用法律的部分規(guī)定。

　　另一方面，全國人大及其常委會立法權(quán)的擴展，不僅意味著對政府權(quán)力“任性”的更大限制，也要求全國人大及其常委會自身在行使立法權(quán)上不能任性。為此，新《立法法》從程序上也做出了一些新的規(guī)定。修正案從第7-13條，第15-20條，以及第23條等，從常委會審議法律案及相關(guān)機構(gòu)的立法調(diào)研應該或可以邀請全國人大代表參加，法律案提交表決前常委會審議的次數(shù)，審議中對修改意見的處理，立法論證會及聽證會的召開，法律案的意見征求，分歧較大的重要條款單獨表決，立法規(guī)劃及計劃的編制等，對全國人大及其常委會自身的立法程序做了比較細致的要求。

　　按照新《立法法》第51條的規(guī)定來說，這些方面就是全國人大及其常委會“加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導作用。”

　　立法機構(gòu)工作隨之步入“新常態(tài)”

　　然而，權(quán)力雖然是一種資格，但對權(quán)力的行使卻需要能力。中國當前實行的是一種統(tǒng)一而又分層的立法體制，全國人大及其常委會是最重要的立法機關(guān)。它的權(quán)限就不必說了，位高權(quán)重，但行使權(quán)力的資源需求也自然更大。僅就立法而言，根據(jù)十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，其任期內(nèi)需進行68部法律的制定或修改，其中條件比較成熟，任期內(nèi)擬提請審議的法律草案有47件，另外有21件需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。而根據(jù)張德江兩會上的報告，2015年度人大常委會的立法任務就有約30件，雖然這并不意味著今年必須完成，但也可以說是任務繁重。

　　但是，根據(jù)目前的全國人大及其常委會立法工作機制，雖然人們不懷疑它能夠完成任期內(nèi)的立法規(guī)劃，但對于立法法所要求的立法活動是否規(guī)范、立法質(zhì)量是否夠好、立法的針對性與可執(zhí)行性是否夠強，以及人大常委會能否真正主導立法等方面，卻不能不有所擔心。

　　從立法的起草機構(gòu)而言，在全國人大及其常委會內(nèi)部，往往會根據(jù)法律草案的情況，由全國人大各專門委員會、法制工作委員會、全國人大代表或組成人員、或者有時成立的專門起草委員會來起草。比如，十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的68件法律案中，除9部已經(jīng)提交審議或通過的法律案外，委員長會議牽頭或起草的有4件，專門委員會起草的有13件，剩下的42件主要都是由國務院來牽頭或提出的，將近61.8%。

　　就人大常委會內(nèi)部的法案起草者來說，雖然牽頭或起草單位多為委員長會議和各專門委員會，但實際上，法制工作委員會(簡稱“法工委”)在其中擔負著最為重要的工作。而由于法工委人手和精力的限制，恐怕很多具體的起草工作，還是要落到相應行政機關(guān)頭上，專家和社會能夠參與的，可能還并沒有那么多。

　　很簡單，由于人大常委會目前的機制，根據(jù)統(tǒng)計，包括委員長、副委員長、秘書長等人在內(nèi)，目前常委會應該有169名委員。雖然這些委員中相當一部分都曾是資深官員，有著豐富的經(jīng)驗，但是他們中擁有法律或者立法工作經(jīng)驗的比例并不高，而且還有一部分身兼其他職務，并不能專一于常委會事務，代表專職化程度顯然不高。

　　立法是現(xiàn)代政府活動中非常復雜和精密的事項，說有些立法是重大工程也不為過。因此，立法還必須有時間的保障。根據(jù)對192個國家和地區(qū)議會會期的統(tǒng)計，超過180天的達59.8%，在亞洲國家和地區(qū)中，這一數(shù)據(jù)則是62.5%。而中國的全國人大每年只召開一次全會，而根據(jù)全國人大常委會當前的《議事規(guī)則》，常委會一般每兩個月舉行一次，有特殊需要時可臨時召開，沒有規(guī)定具體會期。但從實踐中看，全國人大及其常委會每個立法年度召集會議的天數(shù)都比較少。根據(jù)周偉教授的計算，除第六屆全國人大會期最長，達258天/屆(一屆為4年)、51.6天/年外，前六屆人大平均會期沒有超過30天/年的;而第七屆至第十屆人大，會期最長的第七屆平均是41.2天/年，第十屆只有31.8天/年。而全國人大及其常委會的立法任務卻一直在增加，第九屆和第十屆的會期分別是166天、159天，相應的審議議案總數(shù)是427、462件，其中有關(guān)法律的議案數(shù)是232、160件。

　　回到十二屆全國人大，在剩下的任期內(nèi)，要完成59件立法規(guī)劃所確定的任務(盡管不一定全部通過)，還要論證包括財政稅收、國家經(jīng)濟安全、行業(yè)協(xié)會商會、社會信用、航空、航天方面的立法項目，強制執(zhí)行、陸地國界、機構(gòu)編制、國際刑事司法協(xié)助、行政程序方面的立法項目，網(wǎng)絡安全、廣播電視傳輸保障、文化產(chǎn)業(yè)促進、公共文化服務保障方面的立法項目，農(nóng)村扶貧開發(fā)、學前教育方面的立法等約20項立法論證任務?？紤]到它還要行使監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)和人事任免權(quán)，還要組織立法調(diào)研、法律實施調(diào)研和評估，人們很難不擔心它能否在有限的時間里完成如此之多的重要任務，以及規(guī)范立法活動、完善授權(quán)立法、提高立法質(zhì)量、確立人大立法主導地位的目的能在多大程度上實現(xiàn)。

　　人大主導還是行政主導

　　但是，既然法律以莊嚴的形式提出了要求，全國人大及其常委會作為立法機關(guān)，更應該以身作則，嚴格履職。但它很快就遇到了第一個挑戰(zhàn)。

　　按照新《立法法》的要求，一系列以前主要靠國務院行政法規(guī)，或者地方政府部門規(guī)章，甚至政府部門規(guī)范性文件(紅頭文件)來規(guī)制的方面，都需要由全國人大或其常委會通過立法來進行解決。

　　當前最直接的就是“稅收法定原則”給立法機關(guān)所帶來的新任務。目前，現(xiàn)行的18個稅種中，除個人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅由法律規(guī)定征收外，增值稅、消費稅、營業(yè)稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城市維護建設稅、車輛購置稅、印花稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、船舶噸稅、關(guān)稅(海關(guān)法只規(guī)定征收關(guān)稅，但具體稅收要素由條例規(guī)定)等15個稅種由國務院制定的有關(guān)暫行條例規(guī)定征收。那么，在新《立法法》通過之后這些稅收及其條例怎么辦，就成為一個棘手的問題。馬上廢止國務院條例進行立法，顯然困難，因此，全國人大常委會提出了一個“五步曲”的解決方案。

　　1.不再出臺新的稅收條例;擬新開征的稅種，將根據(jù)相關(guān)工作的進展情況，同步起草相關(guān)法律草案，并適時提請全國人大常委會審議。 2.與稅制改革相關(guān)的稅種，將配合稅制改革進程，適時將相關(guān)稅收條例上升為法律，并相應廢止有關(guān)稅收條例。在具體工作中，有一些稅種的改革涉及面廣、情況復雜，需要進行試點，可以在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上先對相關(guān)稅收條例進行修改，再將條例上升為法律。3.其他不涉及稅制改革的稅種，可根據(jù)相關(guān)工作進展情況和實際需要，按照積極、穩(wěn)妥、有序、先易后難的原則，將相關(guān)稅收條例逐步上升為法律。4.待全部稅收條例上升為法律或廢止后，提請全國人民代表大會廢止《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。 5.全國人大常委會將根據(jù)上述安排，在每年的立法工作計劃中安排相應的稅收立法項目。

　　從“五步曲”中可以看出立法機關(guān)的小心翼翼與謹小慎微。在新《立法法》下，全國人大及其常委會可謂是權(quán)力大、任務重、時間緊，但僅僅落實“稅收法定”就需要它用五年時間完成五步曲，而不能大步邁進、一步到位。這實在是因為全國人大及其常委會的立法資源太有限了。

　　而這就意味著，也即在相當長的一段時間內(nèi)，《立法法》修改之前的問題仍然會繼續(xù)存在，稅種、稅率、征管，不僅在執(zhí)行中是行政機關(guān)說了算，就是法規(guī)制定也仍然是行政機關(guān)說了算。從而導致一個嚴重的問題，就是久被詬病的行政機關(guān)主導立法所帶來的“部門立法”、“部門利益”問題，依然得不到根本解決，從而使人大主導立法的目標的實現(xiàn)，仍然有待時日。

　　這同時也意味著，在許多國家原本統(tǒng)一的立法權(quán)，在中國實際上被分割為兩個部分：起草權(quán)和審議權(quán)。由于人大及其常委會立法資源有限，立法的起草工作，一直以來都是、并且還將繼續(xù)主要依賴行政機關(guān)，導致立法機關(guān)的起草權(quán)在實際上旁落;而在這種情況下，審議和表決如何不淪為形式，立法機關(guān)如何不淪為橡皮圖章，如何防止“部門利益”使立法真正體現(xiàn)“人民意志”，都依然任重道遠。 在新《立法法》下，全國人大及其常委會需要適應立法工作的“新常態(tài)”。(作者支振鋒為中國社會科學院法學研究所副研究員、《環(huán)球法律評論》副主編)