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高度重視社區調解在糾紛解決中的作用

楊藝紅

　　根據住建部科學技術委員會和中國國際城市化發展研究中心聯合發布的《中國城市化率綜合報告》，2012年我國總人口為13.56億，非農人口為4.8億，戶籍城市化率為35.33%。隨著城市化進程加快，轉型期社會主體價值、利益日趨多元，基于不同訴求引發的糾紛日益增多，成為社會治理亟待面對的現實問題。與此對應，截至2012年，我國已有人民調解組織82.4萬個，人民調解員494萬人，每年調解的各類糾紛均保持在數百萬件。在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，作為人民調解的重要組成，社區調解在基層糾紛解決中的功能和作用應在社會管理機制創新層面予以高度重視。

　　一、我國社區調解制度存在的問題

　　(一)行政色彩濃重

　　目前，基層社區調解組織一般由街道辦指派社區領導(往往兼任調委員會正、副主任)之后組成。管理上，基層司法行政機關負責對社區調解委員會的工作規劃、人員培訓、組織建設、資料統計、等級評定、表彰獎勵，特別是經費撥付等工作。同時，通過提出意見和建議，指導、監督其設立過程以及人員的組成和調整。這一管理模式導致社區調解的運作“行政”色彩濃重，在主管機關視其為行政附屬機構心態下，往往“布置任務、指標多，真正落實少”，“注重報表數字，輕視對實際情況把握”，而其最具自身特質的“自治性”卻無法得以體現。

　　(二)人少案多凸顯

　　基層社區調解委員會一般為2-5人，除去正、副主任，實際從事調解工作的為1-3人。雖然不同類型社區每年糾紛數量存在“級差”，但相對調解員，依舊凸顯比例“失衡”。此外，社區調解員往往身兼數職，還要同時承擔維穩、治安、征兵、戶籍、社會救助、失業、計劃生育、社區矯正與流動人員管理等別類工作，面對多發、易發的基層常規性糾紛，其往往不能保證足夠時間和精力投入并以此促進自身調解技能的提高。加之基層社區工資待遇較低，人員聘用渠道的非規范化，在無法吸引年輕一代的“斷層”現象下，結構“老齡化”和“女性化”十分普遍。

　　(三)經費保障不足

　　雖然地方政府在經費上給予一定支持，乃至政策性傾斜，經費短缺仍然是導致社區調解調處乏力，業務管理、技能培訓、日常性工作難以全面、有效推進的直接原因。在調研地區，社區調解員工資均為1000元左右，且不含醫療保險、養老保險、失業保險。而現行業務經費根據制作調解案件卷宗數量撥付模式也使調解成功未入卷以及未調解成功而實際占有的工作量無法得以體現。此外，調解經費無法足額到位情況在基層社區也較為普遍。

　　(四)調解效力不夠

　　根據調研數據，雖然經社區調解達成協議的履行率很高，但范圍限于有檔案卷宗可查或者有登記記錄，并不包括因未調解成功而沒有記錄和沒有登記或記錄調解成功后未予履行的案件。加之調解協議口頭多，書面少，即便達成也不具強制力，一旦權益得不到及時有效保障，當事人最終仍會選擇進入訴訟。盡管《民事訴訟法》在“特別程序”一章對“確認調解協議案件”以明確規定，但實際申請數量卻很低，社區調解組織在“法理型權威”和強制性缺失下，自身“合法性危機”日漸凸顯。

　　(五)素質亟待提高

　　基層社區調解員自身文化素質不高、業務水平欠缺，年齡參差不齊、兼職為主專職為輔現象較為普遍。盡管各級司法行政機關定期舉辦業務培訓，但實際效果并不理想。這一方面導致調解員調解技巧不足，方法陳舊。日常卷宗歸檔、受理登記、筆錄撰寫、回訪記錄、案件情況說明等管理、業務性工作缺乏必須的知識和技術支撐。另一方面，不愿意甚或不善于制作調解協議的心態和能力缺失，導致提請司法確認的調解協議常常缺乏必要要件。

　　(六)公眾認知缺乏

　　在基層社區，對社區調解宣傳態度差異很大。有些自身就缺乏足夠關注和投入，而一些注重宣傳的，方法仍以辦板報、宣傳欄、發放法律小冊子為主，形式單一、老套，導致群眾視而不見，乃至厭煩情緒，某些糾紛的解決反而寄希望于訴訟甚或信訪。

　　(七)訴調對接亟待健全

　　鑒于立法現狀和社區調解仍以基層黨委、司法行政部門指導為主的管理體制，其與訴訟規范、有效的銜接，在范圍、方式，特別是具體程序設置上亟待完善和健全。如社區糾紛一旦無法調解，在何種條件下通過規范程序和渠道與訴訟對接?什么情形下司法可以以某種方式提前介入社區糾紛進而防止不必要訴訟發生?在受理社區糾紛引發的訴訟后，司法機關如何根據案件情況，依程序將其委托給社區進行調解?等均有待在實踐中進一步探索。

　　二、對完善我國社區調解制度的建議

　　(一)重塑角色定位

　　隨著社會轉型期各類糾紛日益增多并彰顯新的變化，充分發揮社區調解解紛功能，將矛盾化解在基層，消除在萌芽，對促進國家治理體系和治理能力現代化，構建中國夢具有重大現實意義。相較其他解紛方式，社區調解突出對常規性糾紛在自愿協商基礎上，于社會基礎層面及時、就地解決;作為開放體系，可以基于不同動機、意愿和利益訴求在自我更新中提供最為適合的方式，成本支出少，易為公眾承受;運作中體現與區域文化契合，在充分尊重糾紛當事方前提下，提高其對結果的接受度，防止常規性社會糾紛向“惡性”轉化。

　　作為社會管理機制的重要組成，社區調解既體現人民調解的理念、價值、特征，又折射自身特有的功能設計，即重視來自民間和社會各種自發或組織力量，強調訴訟與非訟、法律與其他社會治理手段、國家權力與社會自治、公力救濟與社會救濟之間的良性互動。今后，應在社會轉型期制度性存在層面，視其為社會治理的重要方式，在回歸應有“自治”屬性中納入多元化糾紛解決體系，促進與司法、行政等解紛方式規范、程序性的有效銜接和共存發展。

　　(二)完善相關立法

　　社區是自我服務、自我完善，平衡可持續發展的生活區域，依托社區運作的社區調解應具有鮮明的自治性、群眾性、民間性，并在人員選任、財務管理、社區教育、社區服務以及協助政府處理社會事務等方面發揮功能效用。對此，應逐步消解目前“行政化”色彩，明確社區調解的自治性，杜絕行政權、司法權對其運作的過度介入和干涉，推動其運作機制的自我塑造，特別是在《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》、《城市居民委員會組織法》的未來修訂中明確社區調解在我國糾紛解決體系，乃至司法制度和社會管理機制中的地位，切實推進其蘊含法治與社會功能的落實。

　　(三)理順管理體制

　　在去“行政化”理念下，首先，各級政府，特別是司法行政機關對社區調解的管理應著力于糾紛動態掌握、調解業務指導、專業技能培訓以及相關經費的按時撥付;第二，除居委會主要領導由相關行政部門委派外，其他工作人員均應通過公開招聘，擇優錄取，實現專職調解員比例逐步提高;第三，行政權不得介入和干涉具體糾紛調解，對于難以處理的復雜、群體性糾紛，政府部門在社區提出請求后可以參與協調、處理;第四，對涉及公權力的糾紛，相關部門應負有配合義務。此外，社區調解自身也要進一步規范受案范圍、調解規則和程序，在“制度化”運作中提高過程與結果的權威性、可信賴性，以申請登記、資料統計、檔案管理、信息上報、定期檢查、指標考評等為著力點積極塑造“自治”管理模式。

　　(四)強化經費保障

　　隨著社會常規性糾紛不斷增多，解紛成本也將上升，而現行社區調解經費撥付和使用機制不僅引發調解隊伍不穩、人員素質不高，且影響調解員展開工作的積極性，乃至調解效果。對此，一是要切實把現有司法行政機關指導社區調解工作的公用經費、社區調解委員會工作補助、社區調解員補貼、宣傳經費落實到位。加強規范管理，嚴格財務流程，禁止截留、挪用，確保已撥付經費管好、用好。第二，依靠政府，特別是加強與財政、人社等部門溝通，爭取更多建設經費支持。第三，逐步將人民調解經費列入各級財政預算專項資金。

　　(五)提高人員素質

　　一是強化對社區調解員法律知識、業務技巧、文書制作的培訓，使其有能力根據糾紛性質、難易程度和當事人具體情況，善于以法治思維和方式，借助專業和社會力量，運用現代科技手段，將法、理、情相結合，在提高法治化水平過程中實現法律效果與社會效果的統一;二是鼓勵、支持、整合律師、法律援助工作者積極參與，特別是針對疑難、復雜糾紛;三是積極引導專家學者和有關部門、行業協會介入專業性、政策性較強的糾紛調處。同時，大力宣傳、表彰先進典型和模范人物，并給予物質獎勵。

　　(六)健全訴調對接

　　要推進社區調解與司法聯動機制的創新，特別是在訴調對接方式上注重對一些基層法院成功經驗的推廣，如以“網格化管理”為依托，積極推進“法官進社區”，為社區調解提供業務指導，對矛盾復雜、激烈，有較強社會影響的糾紛，社區法官可以協調行政機關、行業協會、商事組織和個人協助調處;建立訴調對接中心，把社區法官不能化解的糾紛，通過預立案、繁簡分流、專業調解、速裁等方式進行流轉，使其成為最大的解紛平臺、集散地和調度站;通過主調法官制度，著力類型化調解，提升糾紛解決的質量、效率和效果。

　　(七)強化公眾認知

　　作為群眾性、基礎性、長期性工作，社區調解的功能與價值不應僅局限在糾紛解決中，更應通過網絡、報刊、雜志、電視、廣播等大眾傳媒以及普法教育、“法治日”等平臺加以廣泛宣傳，使其為公眾知悉，在理解中主動選擇作為常規性社會糾紛的解紛方式，在維護自身權益過程中促進訴求更為理性的表達，進而推動多元化糾紛解決機制的完善和發展。