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包容性的法治一體建設研究

北京師范大學法學院 袁達松

　　一、我國應以包容性法治推動法治一體建設、踐行法治中國

　　本項目研究的問題和立論基于：我國經濟發展與社會治理的深刻矛盾，社會矛盾已經到了幾乎不可調和的臨界點，改革面臨“深水區”，國家面對“中等收入陷阱”，亟待建設包容性的經濟和政治制度，通過推進經濟市場化、政治民主化和法治化來“重啟”和全面深化改革。為此，項目負責人提出了“包容性法治”概念，并結合法治“一體建設”展開分析和論證。

　　包容性法治指的是高度協同一體的法治體系，以及協調經濟與政治制度和諧發展和建設的法治化，是在國家乃至國際社會推動包容性發展進程中有關法治理論的新發展，是法治理念和包容性發展理念的高度契合和有效融合，充分汲取了法治和包容性發展的核心理念。

　　習近平總書記在中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時強調“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面”，由此提出了對法治一體化建設的推進。包容性法治是協調經濟發展與社會管理矛盾的法律制度和運行機制，而法治一體建設實質上主要是要克服經濟發展與社會管理之間的矛盾。法治一體建設與包容性法治高度契合，兩者均強調法治是一種治國理政方略。

　　項目負責人通過對兩者的理論研究，并對兩者進行關聯性分析，認為法治一體建設的過程正是包容性法治的體現以及實現的基礎，由此，應該以包容性法治建設為戰略目標推動“法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，從而踐行法治中國。

　　包容性發展是共享性發展、可持續發展，是政治、經濟、文化、社會、生態相輔相成、協調建設的發展。其中，政治制度建設作為國家建設和發展的重要方面，是實現包容性發展的重要議題，在一定程度上決定著包容性發展的方向。從這個角度而言，建設包容性政治制度，可以說是未來中國政治體制改革的方向。欲推進政治體制改革、建設包容性政治制度，必須以國家法治化先行，民主政治漸進為原則。

　　首先，在全社會樹立法律信仰，強調憲法和法律至上，推動政黨立法。其次，以包容性發展理念為導向，通過包容性法治建設推動包容性政治制度建設。最后，以包容性法治推動政治民主化建設，在憲法和法律中明確國家政治體制及其改革的合法性和正當性，以保障政治體制的穩定性和延續性;為政治民主化設立相應的程序和制度保障，規范民主形式及其可適用性，強化民主選舉、民主監督，為民主實施提供制度性保證。

　　在經濟制度上，中國亟需建立包容性經濟制度，避免經濟發展的不可持續性，以及防止經濟利益由少數人所壟斷導致大眾無法分享改革成果，引發國家失敗的風險。應以法治為基礎保障包容性經濟制度建設，首先，法治規范政府的經濟行為，其次，法治可以更好地保障交易制度的安全性和產權，促進分工的深化和市場范圍的擴大。

　　包容性的經濟法治 應確定包容性政治和經濟體制改革的法治頂層設計，首先，改革的頂層設計關鍵在于以包容性法治國家建設為基礎和前提。其次，以包容性法治為統率，推進政治和經濟體制改革，再次，推進包容性的政治和經濟制度建設。

　　在這個過程中應當由國家主導法治先行，提升國家運用法治手段發展民主、管理經濟、促進社會進步等方面的能力，尤其是提升運用法治思維和法治手段處理改革發展中的矛盾、問題的能力，通過推進包容性法治國家建設，找到建設包容性政治和經濟制度的具體進路。從政治制度建設到政治體制改革，從經濟制度建設到經濟體制改革，從政治到經濟，從制度到體制，推進包容性法治國家建設，在制度建設的基礎上重新審視體制的合法性與合理性，合法性表現在尋求體制的憲法和法律答卷，合理性在于將體制結合歷史和國情綜合考量。

　　二、以包容性法治推進改革

　　項目負責人通過對回顧黨領導下的國家法治建設歷史沿革，比較十一大以來歷年黨代會報告對我國經濟市場化、政治民主化和國家法治化三個維度的分別分析及其關聯，主張法治先行、民主漸進，以法治國家建設統率政治體制和經濟體制改革，建設包容性的經濟與政治制度，是未來我國最合適的道路抉擇。同時，建設包容的政治經濟體制決定了司法改革的必然性，司法改革的推進與貫徹將成為政治體制與經濟體制改革的先導與航標。

　　在地方法治建設上，項目負責人以北京為例，近年來北京在立法、行政執法、司法、社會治理、法學研究領域都取得了不小的成就，但北京的法治建設主要存在暫未明確頂層設計、缺乏全面布局以及統籌安排等問題。在法治頂層設計上，北京發展戰略目標缺乏法治支撐、建設的最高層次定位不明。在布局上，法治北京還未全面鋪開，忽視了法治一體建設的有機聯系，此外，還缺乏在立法、司法、執法、普法等方面的統籌安排。對此，項目負責人提出建議，主張確定包容性法治一體建設的頂層設計，明確總體思路，明確總攬全局的最高層次、開展統籌兼顧的制度安排、形成協同一體的運行機制。

　　此外，項目負責人提出包容性的法治一體建設的頂層設計，依照“法治中國”理論和“法治國家”“法治政府”“法治社會”一體建設的指導和要求，對法治建設進行頂層設計。

　　三、以法治頂層設計推進五位一體的包容性法治

　　項目負責人曾研究法治與改革攻堅的關系，認為改革攻堅的成敗在于建設包容性的經濟和政治體制與制度，其關鍵在于以包容性法治國家建設進行統率和推進，需有包容性的法治頂層設計。進而，項目負責人對法治頂層設計作出了具體的界定。

　　法治頂層設計是指從最高層次對法治建設整體結構的全面布局與總體安排，實即：從法治的最高層次確定建設包容性法治建設的戰備目標，通過法治一體建設進行全面布局，進而從總體上統籌安排、協調推進包容性法治建設。

　　法治頂層設計要從以經濟、政治改革為核心的“五位一體”改革來全面布局。在當下中國，經濟、政治、文化、社會、生態文明建設“五位一體”的改革，具有全方位、寬領域、多維度、系統性的特點，是對全面深化改革的恰當概括。具體而言，法治頂層設計要以法治先行，推動包容性經濟、政治體制和制度的建構和發展，切實推進五位一體的包容性法治。

　　法治頂層設計可以從法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的“法治中國”建設來進行統籌安排。法治國家建設應注重與經濟建設、文化建設等各方面的關系

　　在包容性發展的理念之下，結合中國國情，項目負責人認為“法治先行”是突破改革瓶頸，建設包容性的政治制度的必然選擇。首先，當前中國特色社會主義法律體系已形成，法治化建設也已卓有成效，但是民主政治建設相對滯后，此時要求民主與法治同時并進明顯不合時宜;其次，當前我國經濟社會發展嚴重失衡，貧富差距日益拉大，社會矛盾突出，此時如果先推進民主，缺乏法治保障，加劇社會沖突與矛盾，從而不利于經濟社會的發展與穩定。最后，法治先行、民主漸進從實踐上和技術上而言，是當前政治體制改革、建設包容性政治制度的可行路徑。

　　法治中國建設面臨不少挑戰，需要解決公權力不受約束、管理方式、行政方式滯后、權力行使不透明等問題。在我看來，建設法治中國的關鍵在于以下幾個方面。

　　更加注重立法和制度建設。監督和制約公權力不僅要靠作風和思想品德教育，更重要的是要靠制度、政策和法律，這是法治中國建設非常重要的一點。關鍵是要制定幾部重要法律，用制度約束和規范公權力。

　　一是行政組織法。當前需要制定一個新的行政組織法來解決行政權力邊界不清、關系不明，行政機關易于超越權力、濫用權力的問題。

　　二是行政程序法。行政處罰法、行政強制法、行政許可法只是規范特定種類的行政行為，除此之外的其他行為，比如說行政決策行為、行政檢查行為、行政收費行為等缺少相關法律規范，只有制定一部包含重大決策程序在內的行政程序法，才能有效解決公權力不受制約的問題。

　　三是信息公開法。2007年國務院制定了《政府信息公開條例》，但它作為行政法規，效力等級低于法律，與檔案法、保守國家秘密法銜接不夠，應盡快提升其法律位階。

　　四是問責法。權力不受監督制約還有一個原因就是責任追究不到位。當權力行使主體認識不到自己的責任時，自然就會隨意行使或者濫用權力。

　　制定以上法律，對于從源頭上約束和規范國家公共權力，減少公權力的濫用、預防腐敗的效果會非常明顯。當然，政府績效評價法、財產收入申報法等法律也需要制定。

　　嚴格執法，確保法律的實施。中國特色社會主義法律體系已經形成，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，但是，并不是每一件法律都在現實生活中得到有效實施。法律不能有效實施的原因之一是法律本身的原因，即法律本身可能沒有可實施的內容。另外一個原因就是扭曲的政績觀。因此，要糾正唯經濟GDP馬首是瞻的做法，建立法治GDP，把法治作為政績考核評價體系的重要組成部分。

　　樹立司法權威，依法化解社會矛盾。要把所有糾紛矛盾逐步引導到法治的軌道上解決。一方面，要弱化信訪功能，減少領導批示，逐步淡化人治色彩。另一方面，要強化、暢通法律救濟渠道，增強司法的公信力、透明度，讓老百姓發自內心地信賴司法。