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構建適應礦區發展的縣域司法環境

檢礦聯動，探索礦區綜合治理模式的創新

袁兆春

　　一、檢察院參與礦區綜合治理背景分析

　　兗礦集團是國家重點特大型集團，是全國100家現代企業制度和120家企業集團試點企業，也是我國第一個在境內外同時成功上市的煤炭企業，是華東最大的煤炭生產商和全國最大的煤炭出口企業之一。這樣一個龐大的集團公司，人員眾多、分布區域廣泛、公司事物繁雜，其綜合治理的難度可想而知。由于企業所屬單位多，經濟實力強，使得該區成為犯罪率較高的地區之一，加之人口流動性較大，給該區的管理帶來極大的難度。盜竊、搶劫、詐騙是該區發生率較高的三類刑事案件。

　　打擊犯罪，維護礦區的社會穩定，才能保證當地的發展，才能切實維護人民群眾的合法權益。礦區犯罪高發，如何有效遏制，已經成為擺在我們面前的重大課題。

　　二、檢察院參與完善礦區綜合治理的理論基礎

　　檢察院參與完善礦區綜合治理，這在我國還屬于新鮮事物，也是檢察機關參與完善社會綜合治理模式的一種探索，各地做法也不盡相同。

　　我們認為，檢察院參與社會綜合治理，與當今我國正由計經濟向市場經濟過渡的社會變遷這一大環境是分不開的，反映了我國社會管理創新的現實需要。檢察機關是社會秩序的守護者、各種利益訴求的平衡者、公共利益和國家利益的代表者，傳統檢察職能已不能適應現代社會管理創新的形勢，因此，延伸檢察職能已成為檢察機關的迫切需要。

　　(一)檢察機關參與社會綜合治理是檢察權的內在、固有屬性

　　檢察機關是我國的法律監督機關，它擔負著維護人民合法權益、維護社會公平正義、維護法制統一尊嚴權威、促進經濟社會全面發展的神圣使命，是社會主義和諧社會建設的重要保障。檢察權是國家賦予檢察機關對國家的憲法、法制的統一、正確地執行進行監督的權力，是國家權力在社會生活中的體現。從法理學和憲法學角度看，檢察權可以分為功能性(也稱職能性)權力和結構性權力兩種類型。其中，功能性職權是根據檢察權功能所反映的檢察機關在社會生活中的整體作用而設定的，它反映的是檢察職能的外延和內容，是決定性、方向性的權力;結構性職權是履行檢察職能應必備的基本法律要素，是檢察機關行使功能性職權的手段和方式。二者是辯證統一的關系。

　　(二)檢察機關參與社會綜合治理是探索社會管理模式創新的需要

　　傳統的社會管理是指對于社會的管控和治理，主要表現為政府職能，廣義上還包括除政府之外的其他主體及社會自身管理。改革開放以來，我國傳統社會逐步向現代社會轉型，現代社會的市場化、法治化、信息化、全球化、多元化、多樣化等發展，對傳統社會管理模式提出嚴峻挑戰，社會管理創新勢在必行。社會管理創新是根據國家發展態勢，遵循發展規律，通過創新途徑，建構新的社會管理機制和制度，不斷提高社會管理能力，以推動社會發展，促進社會更加和諧。為此，2011年7月，中共中央、國務院提出《關于加強和創新社會管理的意見》。中央政法委也提出了社會矛盾化解、社會管理創新和公正廉潔執法三項重點工作，對進一步拓展檢察職能提出了新要求。2011年12月，最高人民檢察院下發《關于充分發揮檢察職能參與加強和創新社會管理的意見》，社會管理創新已成為當前檢察機關面臨的重要任務和全新課題。

　　在此大背景下，鄒城市檢察院重新認真思考了檢察機關的職能定位，把檢察工作納入經濟社會發展的大局中來謀劃，最大限度地發揮檢察機關的職權功能和資源優勢，以積極主動的姿態，不斷深化對檢察職能內涵的理解，拓展檢察職權中的服務職能，著力在社會管理創新上謀劃新舉措、探求新途徑，切實把檢察工作的觸角延伸到經濟社會的各個方面和角落。

　　(三)檢察機關參與社會綜合治理是礦區治安狀況的現實需求

　　目前，礦區社會治安形勢總的來說是好的。但影響企業發展，破壞社會安定，給人民群眾的正常生活秩序以及生命、財產安全帶來威脅的不安定因素依然存在。客觀上要求檢察機關改變過去重打擊、輕預防的傳統觀念，積極主動參與社會管理的創新，最大限度地減少違法犯罪情況的發生，促進社會和諧。

　　三、檢察院參與完善礦區綜合治理的路徑選擇

　　(一)以預防和懲治職務犯罪為主要內容和方式

　　堅持憲法定位，是檢察機關的立命之本。檢察機關作為法律監督機關，其職能職權來自憲法和組織法的賦予，任務就是維護國家的法制。因此，延伸檢察職能促進社會管理創新必須堅持法定性原則，樹立法治觀念、嚴格依法行使檢察職能，這是最基本也是最根本的原則。特別是檢察職能延伸的范圍、內容、方式等都應該在法律明確規定的范圍內。法律沒有明確規定的領域、方式、內容等，檢察機關不得介入。檢察機關只能對于法律規定的監督對象，運用法律規定的手段，依照法定程序進行監督，不得任意擴大或者縮小監督的范圍。

　　反貪污、反瀆職是憲法和法律規定的檢察院的主要職權之一，檢察院參與完善礦區綜合治理，應以預防和懲治職務犯罪為主要內容和方式：

　　1.不斷拓展檢察機關預防職務犯罪的空間。

　　2.對重大經濟領域或違法犯罪多發易發領域，探索建立派出檢察室的新平臺新機制，努力延伸檢察機關履行法律監督職能、參與社會管理創新的觸角。

　　(二)充分重視、發揮檢察建議權的功用

　　檢察機關應緊緊圍繞檢察職權，堅持檢察觸角延伸的適度性和針對性;要準確把握社會管理的規律和機制，堅持檢察職權與社會管理權能對接的契合性和有效性。要堅持因地制宜方針，認真區別經濟社會不同問題，準確并合理動用檢察職權，綜合運用檢察建議權和執法辦案權參與并延伸社會管理創新活動。

　　1.以檢察建議權把參與社會管理創新活動普遍化、常態化。

　　2.以檢察權現有權力內容為依托，以合理合法拓展檢察建議權力內涵為途徑，著力于社會管理層面的問題、矛盾和風險的預警、整改建議和督促解決。