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鄉村社會中的“法制懸浮”問題研究

武漢理工大學文法學院 張麗琴教授

　　鄉村社會中的“法制懸浮”問題研究是武漢理工大學文法學院張麗琴教授承擔的項目，目前，該項目已經結項。研究團隊綜合運用法學、社會學和政治學的研究方法，以2010年至今的實證調查為基礎，通過對鄉村兩級糾紛調解機制運作的實際情形、社會撫養費征收的執法過程、“法律下鄉”的成效調查等問題的考察，分析當前鄉村社會“法制懸浮”的表現，探討法制不能完全嵌入農村的原因，并提出克服“法制懸浮”現象的對策。

　　本項目注重現狀分析，并對若干典型問題進行了深度描述，使觀點和建立立足于鄉村治理實際情況。該項研究的主要發現和觀點如下：

　　其一，關于村級糾紛調中的規律“嵌入不能”問題。上世紀90年代末以來，我國鄉村社會進入矛盾凸顯期，為及時調解糾紛，村莊中各種糾紛調處機制應運而生，并在維穩成為基層要務之際發揮著重要的作用。項目組考察了鄂北小林鎮一個村莊的糾紛調處記錄，研究發現，較之于“以事實為依據,以法律為準繩”的現代司法準則，以“村莊法官”角色存在的調解者，不以立法條文和爭議事實作為判斷是非的依據;實現法律意義上的公平、公正也并非糾紛調處的主要目的，但他們在工作中特別注重當事人主觀上的接受情況。同時，調解者經常集多重角色于一身，實行“保姆式”辦案，還會動員多方主體參與到問題的解決中去;在另一些沖突中，調解者刻意不徹底解決糾紛，為當事人自動和好留下足夠的空間，最終既平復了爭議，又保存了當事人的顏面。結合村莊的調解經驗，該研究團隊認為，盡管，矛盾糾紛的增多為現代立法快速進入鄉土社會提供了更大的空間和可能性，但到目前為止，在村級調解領域，無論是籠統意義上的法治理念，還是國家立法的具體規則都沒有全面、徹底地進入鄉村社會，這是法制“懸浮”于鄉村社會的表現之一。

　　其二，關于鄉級糾紛調解中的“法制懸浮”現象分析。鄉級糾紛調解機制是專門處理鄉鎮范圍內較大糾紛的機制。項目組以鄂南燈籠鎮司法所近6年的糾紛調解記錄為基礎，進行研究。分析發現，盡管鄉級糾紛調解在卷宗制作、調解用語以及調解場所設計等形式問題上趨于規范化，但實質上，其依法調解的程度并沒有因此而獲得大幅提升，反而彰顯明顯的維穩目的：一方面，按照“誰主管、誰負責”的原則，鄉鎮干部要求轄區內各單位守好自己的本分，管好自家的人，以盡量做到“矛盾不上交”，否則就會對在糾紛調解中“處理不當”的村干部進行處罰;另一方面，為了盡快平息爭議，司法所等調解組織普遍濫用“人道主義補償”，即，在事實不清，責任不明的前提下，以人道主義為名，直奔主題談價錢，要求一方當事人或者由政府出面給予另一方當事人一定數量的金錢，以盡快實現息事寧人;再一方面，為了使當事人在達成調解協議時之后不再反復，調解者往往要求當事人在協議上表明放棄其他救濟方法，保證調解協議簽字生效后不反悔，又或者保證放棄訴權。這些糾紛處理邏輯反映鄉鎮干部在治理中往往只追求“擺平爭議”，而非“依法而治”。這是鄉村社會“法制懸浮”的表現之二。

　　其三，對基層執法中“合謀”行為的探討。透過個案分析，研究者力圖描述一種基于執法雙方的“合謀”而導致的“法制懸空”現象——向政策外生育者征收社會撫養費是基層計劃生育工作的一項重要內容，研究中提及的小林鎮政府既要接受上級嚴格的計劃生育工作考核，又要在以人為本和依法行政的要求下，改變過去“粗暴”的執法方式，實現工作方法的法制化和文明化轉型。但實踐中這種工作轉型并不成功，一方面，對于依法行政和禁止強制的要求，基層干部心存抱怨;另一方面，征收相對人洞悉并利用時下政府執法方式所受到的限制，并以此視作干部的“軟肋”，與其討價還價，直至迫使干部因考核壓力而不得不妥協，同意并協助相對人減免履行義務。最后的結果是，執法者以大幅度消減義務為條件換取相對人及時履行的承諾，確保形式上執法到位和應對上級考核。計劃生育工作的轉型困境也體現在鄉鎮政府其他工作轉型的過程中，表現為以“行政包干”為特征的干部考核制度使基層治理者難以完全依法辦事，常常必須訴諸各種逾越法律的“靈活措施”來完成任務;部分農民的功利思想也為鄉鎮政府轉型帶來了實質困難。這是鄉村社會“法制懸浮”的表現之三。

　　其四，對建國以來“法律下鄉”所取得成效的實證調查。建國以來，為了整合農村發展，國家大力推進包括法律在內的各種發展性要素“下鄉”，時至今日，“法律下鄉”已有六十余年。本部分以我國東、中、西、南、北不同區域十六個省的部分農村為研究對象，通過訪談和問卷調查，分析“法律下鄉”所取得的實際成效，并對存在的問題進行審視和反思。調查數據表明：大約只有的50%農民認為法律對他們的生產生活有影響;超過50%的農民認為國家立法的主要目的是懲罰老百姓;90%以上的農民接受普法的機會非常有限或者沒有接受過普法，收看電視節目是他們獲得法律知識的最有效渠道;在村民自治實施過程中，54.5%的農民不知道自己有哪些權利，除了23.17%的農民不關心民主選舉之外，41.65%的農民對選舉的公正性表示質疑;多數人對村干部能否依法辦事表示出極大的不信任;另外，60%以上的農民未能按照《村民委員會組織法》的規定行使民主監督和民主決策權;在糾紛處理中，相當部分農民對于通過集體上訪和其他將事情鬧大的方式進行利益表達的行為表示可以理解，并暗示若身在事中也有可能采取這些手段;不過，對于農村法制建設的前景，大多數農民較為關心;還有部分農民提出了富有價值的建議。

　　其五，對鄉村社會中出現“法制懸浮”現象進行原因分析。研究者認為可以歸結為四方面：其一，在現有官員晉升及激勵機制下的壓力下，基層干部基本上奉行考核至上原則，但現實中，干部考核的內容與立法的規定落差較大，因此，在依考核辦事的過程中，立法里關于依法行政的要求和鄉村組織職能設計的規定無法得到落實。其二是由于基層社會身陷嚴重的信用危機。農民缺乏對法律的信仰，農民對國家立法在鄉村社會能否真正實施持有較大的質疑，干群之間互不信任問題嚴重。這種背景嚴重地影響“法律下鄉”的實際成效。其三，基于功利主義蔓延環境中的權益交換思想的盛行。在社會轉型和制度調整的過程中，農民的思想也逐步發生變化，相當一部分人思想較為功利和現實，交換意識濃厚，也有部分人在糾紛處理中會“順勢狡詐”，并非完全以法律為準繩處理問題。最后，是由于農業稅改革后農村所面臨的“窮”與“空”危機，這使村莊普法以及依法開展村民自治失去了必要的物質基礎，也使涉農立法難以全面實施。

　　最后，在上述研究的基礎上提出克服“法制懸浮”現象的對策。課題組從以下幾方面提出克服“法制懸浮”現象的對策：一方面，通過增加農民參與決策的機會、規范基層干部的行為等方式提高農民對法律認的同感，樹立制度權威;另一方面，通過改進基層干部考核機制、強化對干部行為的監督力度等渠道大力促進基層治理者依法辦事;第三方面是通過增加物質以及人才投入，改善普法方式和內容等方法，強化農村的普法效果;最后，通過改善鄉村關系，優化村民自治立法，增加救濟程序等方式，切實推進村民自治制度在農村全面實施。