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新形勢下應對環境群體性事件的思維創新與治理對策

浙江農林大學 陳海嵩副教授

　　浙江農林大學陳海嵩副教授主持完成的中國法學會部級研究課題成果，深入分析了當前環境群體性事件所表現出來的新特點，指出：當代中國與西方國家具有不同的國情、民情，用“維權思維”和權利話語來解釋當前的環境群體性事件，會遮蔽復雜的社會事實，對政府決策造成誤導，需要進行思維方式的轉換與創新，在此基礎上進行綜合治理。

　　近年來，我國各地環境群體性事件頻繁爆發，造成的社會影響日益顯著。正確認識當前環境群體性事件的特征，是有效應對的前提與基礎。然而，學術界和社會各界對目前我國環境群體性事件的認識，在很大程度上受到“維權思維”模式的影響，仍然停留在“企業侵害公民權益——政府放任不管——公民集體抗爭”的傳統認識中，在二元對立的“侵權/維權”結構中看待環境群體性事件，這在一定程度上影響了對當前環境群體性事件的理性判斷與有效應對，需要進行思維方式的轉換與創新，在此基礎上進行綜合治理。

　　一、“維權思維”無法解釋環境群體性事件產生原因

　　根據“維權思維”，通常對環境群體性事件產生原因的解釋是：公眾權利受到污染企業的侵害，然而政府及司法部門缺乏有效處理，公眾權利無法得到救濟最后奮起抗爭。然而，當前我國環境群體性事件的實際情況與這一解釋有較大差異：

　　從企業行為上看，引起環境群體性事件的不一定是企業的污染行為。例如在2012年啟東事件中，引起抗議的項目是為了解決王子造紙公司污水問題而進行的一項“環保工程”，是環保部門進行環評時所提出的要求。在該工程被宣布永久停工后，實際上造成了一個“多輸”的局面。

　　從政府行為上看，政府并不必然是污染企業的“幫兇”。例如2012年寧波鎮海PX事件中，當地政府的原意是“還歷史欠賬”，借項目擴建的機會，將老化工區附近的村莊予以搬遷，絕非為了GDP而不顧公眾權益的“幫兇”，而更類似于一個“好心不被理解”的家長。

　　從公眾行為看，引發環境群體性事件的動機并非單純的“環境維權”。目前的環境群體性事件表現出強烈的“鄰避”特征，是一種典型性的“鄰避沖突”，即居民基于“別在我家后院(Not In My Back Yard，NIMBY)的認識而反對某項公共設施。同時，目前的環境群體性事件往往裹挾著各種利益訴求，遭到反對的建設項目實質上牽扯到房地產、征地拆遷、漁業受損等諸多復雜利益，“環保”只是以其正當性充當了各種利益訴求的集中爆發點。公眾在群體事件過程中所主張的所謂“權利”，是基于權利話語強勢地位而選擇的一種斗爭策略，不能簡單的認定為“維權”。

　　從根源上分析，“維權思維”來源于西方法治傳統所主導的權利話語，其強調通過公民權利的賦予和實施以對抗公權力。當代中國與西方國家具有不同的國情、民情，用權利話語來解釋當代中國的環境群體性事件，必然出現“淮北為枳、淮南為橘”的困惑。認為公眾基于環境權利意識覺醒而通過群體性事件“維權”，更多是權利話語的理論想象而不符合中國現實，反而會遮蔽復雜的社會事實，對政府決策造成誤導。

　　二、“維權思維”不能提供應對環境群體性事件的對策

　　根據“維權思維”，解決環境群體性事件的對策在于保障公民權利得以實現，包括：推進環境信息公開、擴大公眾參與力度、強化司法救濟等。必須承認，信息公開、公眾參與、司法救濟對生態文明建設具有重要意義，需要不斷加強。但是，當前環境群體性事件的復雜性已經超出了簡單“維權”的范圍，信息公開、公眾參與、司法救濟無法有效回應并應對環境群體性事件的實踐需求。

　　1、在信息公開上，當前的環境群體性事件的誘因并不一定是“權利受損”，而往往是公眾對不確定風險的抗拒。公眾對風險的認知往往受到非理性心理因素的影響。如果一種極端性風險的信息出現(如PX項目致癌)并開始傳播，無論如何解釋和溝通，公眾都可能“反應過度”而形成集體行動，造成“一公開就死”的困局。另外，引發抗議行為的動機非常復雜，憑借信息公開是不可能消除的。不能簡單的認為信息公開遲緩、信息公開不足造成環境群體性事件。

　　2、在公眾參與上，單純從公眾角度出發，強調“擴大公眾參與范圍、加大公眾參與力度”等看似具有天然正當性的“對策”，無法回應具體的實踐問題。一方面，公眾參與并不必然導致理性的結果并增進公共利益。如在所有的PX事件中，強烈的“鄰避”情節和對風險的群體性恐懼造成“一面倒”的社會輿論，所有和“反對PX”不同的觀點都被刻意打壓和選擇性忽視。表面上“民意”取得了勝利，實際上卻并未達成公共利益的最大化。另一方面，簡單強調“擴大公眾參與范圍、加大公眾參與力度”缺乏可操作性，反而可能造成“無人負責”的局面。

　　另外一個值得注意的現象是，公眾參與的實施反而可能在某種程度上“誘發”環境群體性事件。例如在2014年4月的茂名PX事件中，茂名市政府之前所進行的宣傳和解釋工作并未達到預期效果，反而使市民造成疑惑和擔心，并強化了不實信息的傳播效果;茂名市政府召開的PX項目推介會使得參會網友有機會互相認識，這構成引發抗議活動的一個重要條件。

　　3、在司法救濟上，司法權應對環境群體性事件的空間是非常有限的。目前我國的環境群體性事件并非傳統的“權益受損型”集體行動，而是公眾出于對可能風險的擔心和恐懼，而進行的“事先預防型”集體行動，政府必須在信息不充分的情況下做出風險決策，即所謂“決策于未知之中”。針對風險決策，法院既無能力、也無優勢進行全面的司法審查，不適宜直接“叫停”建設項目，這種“勝訴”就不符合公眾的心理預期，反而很可能引起新的問題(如涉法上訪)。從國外的相關典型案例看，法院原則上應充分尊重行政機關對風險問題的判斷，司法審查的范圍極為有限。由此，司法機關在此問題上能夠發揮的作用很小。

　　三、有效應對環境群體性事件：從道德評價到綜合評價

　　從理論上分析，“維權思維”模式具有很強的價值預設和道德預判，客觀上將環境糾紛問題進行了結構固化，將企業和政府推向公眾與道德的對立面，使人們下意識的在其預設的“侵權/維權”結構中理解環境糾紛。歸根到底，“維權思維”模式是一種“善惡對立”的二元思維，既無法解釋、也不能提供應對當前環境群體性事件的合適對策;其通過與“環境保護”、“公民維權”話語的結合，產生強大的輿論影響力和天然的正當性，極易對相關復雜社會事實進行掩蓋，在“尊重民意”旗幟下形成道德綁架和話語壟斷，不利于政府作出全面判斷和理性應對。在這個意義上講，破除“維權思維”模式是有效應對當前環境群體性事件的當務之急。

　　具體而言，應充分考慮各方面的相關情況，對環境群體性事件進行綜合評價，基于社會現實(而不是道德預設)為政府行政決策提供指導，實現從道德評價到綜合評價的轉變，實現環境群體性事件的綜合治理。其包含如下幾個方面：

　　1、合法性評價。在“依法治國”的時代背景中，任何行為都必須首先符合法律的要求。政府和企業必須遵守環境影響評價、信息公開、公眾參與等領域的法律規定，確保建設項目與行政決策具有“形式正當性”。

　　2、合理性評價。在涉及環境問題的建設項目中，相關主體在項目建設及行政決策全過程中，有必要通過各種方式，對專業性、技術性較強的問題進行深入論證和綜合協調，統籌考慮各相關方利益，使建設項目與行政決策具有“實質正當性”。

　　3、民主性評價。在涉及環境問題的建設項目中，除嚴格履行法律法規所設定的公眾參與義務外，相關主體還須通過多種形式匯集公眾意見，并通過制度化的渠道予以及時反饋，在政府、專家與民眾間形成理性的溝通與對話，避免出現極端化的“民意”表達，使建設項目與行政決策具備“民主正當性”。

　　需要指出的是，信息公開和公眾參與在實施上，必須改變目前以“發布——接受”為主要模式的做法。實踐已一再表明，單向、封閉式的信息公開和公眾參與方式并不能實現制度初衷，反而很可能加劇民眾對政府及專家的不信任。政府既要做一個好的發布者、組織者，也要做一個好的接受者，充分重視公眾意見的反饋，引導社會輿論在理性的軌道上進行，避免非理性社會情緒的擴散，為環境群體性事件的有效預防和應對提供制度保障。