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我國履行國際航空安保公約的立法與實踐

中國民航大學 楊惠教授

　　一、我國全面履行國際航空安保公約中存在的法律問題

　　(一)我國民航安保行政法規體系還需進一步健全

　　1.民航安保行政法律規范的系統性不強，部分內容缺乏上位法的支撐

　　從整體上看，我國航空安保行政法律規范往往是針對某一個具體問題制定一部立法文件，對同一個問題往往有若干個法律文件分別規定，忽視了立法之間的銜接性，甚至部分內容缺乏上位法的支撐。例如，我國《立法法》明確規定：“限制人身自由的強制措施和處罰”只能由全國人大及其常委會立法，但是，在我國《民用航空法》未明確授權機長實施約束性管束措施以維護客艙安全的情況下，我國《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛規則》第21條就授權航空安全員對飛行中的航空器上出現的擾亂行為在制止無效的情況下采取約束性管束措施，這就可能違反“限制公民人身自由的強制措施”只能由法律規定的要求而成為無效的條款。

　　此外，我國在航空安保在立法形式上以規范性文件為主，正式的法律文件所占比重偏小，這種立法形式與立法內容組合在一起，使航空安保法規缺乏系統性。

　　2.通用航空安保在我國民航安保法規體系中尚無明確規定

　　雖然國務院2009年頒布的《民用機場管理條例》第18條明確規定，通用機場投入使用應當具備“符合國家規定的民用航空安全保衛條件以及處理突發事件的應急預案”。但專門的通用航空空防安全管理的部委規章、地方性法規及規章尚未納入編制日程，致使通用航空安全保衛從管理到運營陷入無法可依的被動局面。

　　3.部分國際民航安保標準的轉化尚不全面

　　《國際民用航空公約》附件17所規定的標準是對各締約國在航空運輸中的最低安保要求，各締約國如果不做出差異通知，就應當嚴格遵守。我國基本上嚴格遵守了國際航空安保法規標準。但在航空安保法律規范的某些細節方面，存在轉化不全面的問題。例如，與附件17相比，我國對特殊類型旅客安保措施的規定過于概括。

　　(二)我國對國際民航刑事法律規范的轉化有待完善

　　現行國際民航安保公約中的犯罪在我國刑法中都有相對應的規定，但我國刑法在轉化國際航空犯罪行為方面還是存在不全面的問題。例如，《蒙特利爾公約》規定的傳送虛假情報罪與我國刑法中的編造、故意傳播虛假恐怖信息罪，雖然罪名基本相似，但二者在行為要件、犯罪對象要件及結果要件的范圍方面都不相同。《北京公約》和《北京議定書》中對生物武器、化學武器及核武器的界定在我國刑法中也沒有相關規定。

　　在刑事司法協助方面，我國《刑事訴訟法》只明確規定了“可以相互請求”刑事司法協助，但對于如何開展刑事司法協助，則沒有規定進一步的程序規則。我國《引渡法》對拒絕引渡的規定基本遵循了“本國國民不引渡原則”、“政治犯罪不引渡原則”及“軍事犯罪不引渡原則”等國際慣例，對本法與我國所締結和加入的國際公約的關系沒有明確規定，在現代化方面存在一定的滯后性。此外，我國對治安違法行為的域外管轄問題也沒有規定。

　　(三)我國民航安保執法體系有待進一步規范

　　1.民航安保管理體制尚未完全理順

　　長期以來，我國民用航空安保管理部門多，各管理部門在民航安保管理方面的職責、權限尚未以法律、法規的形式加以明確，難免出現爭權或者推諉的情形。各地的安保管理模式不統一的現象比較突出，機場、機場公安機關、武警部隊、機場管理委員會、航空公司保衛機構等管理機構職責不甚清晰，協調和規范化程度不高。

　　2.民航安保管理的規范化程度有待提高

　　我國《民用航空法》賦予機長對于擾亂民用航空器內秩序、危害民用航空器所載人員或者財產安全以及其他危及飛行安全的行為，在保證安全的前提下，采取必要的適當措施的權力，但是，對機長所采取的措施是否為必要和適當的判斷尚沒有一個明確的標準。

　　3.一些重要的民航安保管理制度尚未建立

　　對照附件17 的標準，我國在航空安保領域中的許多重要制度都處于探索之中。例如，危險品的航空運輸安保管理還處于查堵防漏的階段，目前航空公司的危險品運輸資質及運輸各環節人員的危險品業務培訓等方面存在的問題尚未解決，仍未建立完善危險品航空運輸安保管理制度。此外，通用航空安全保衛管理制度仍然是我國航空安保領域的空白。我國對航空貨物運輸管制代理人制度的建立也在探索階段。

　　二、我國全面履行國?際航空安保公約的法律對策

　　(一)促進中國民航安保法律規范體系化建設

　　就國內法而言，遵守和履行我國參加的國際民航安保公約，實現國際航空安保法規標準體系與國內法的無縫隙銜接，加強民航安保的國際交流。國內法中上下位法之間銜接緊密，部門規章及規范性文件之間內容協調，不存在交叉重疊及責任不清的問題。民航部門規章及規范性文件與國家《立法法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》及《規章制定程序條例》等法律法規緊密銜接，對于不符合國家上位法的民航法規要盡快進行修改。對于一些已經過時的通知、公告和管理規定，要進行全面清理和廢止。

　　(二)促進中國民航安保法律適用的規范化

　　對于已經轉化為國內法的國際航空犯罪，如果在適用過程中發現問題，應及時通過司法機關在法律規定的范圍內做出排除歧義的解釋。目前，針對我國刑法中的編造、故意傳播虛假恐怖信息罪在民航領域適用的問題，最高人民法院和最高人民檢察院都做出了較為詳細的司法解釋。類似《北京公約》中的運輸危險材料罪中的危險材料的內涵與外延，破壞航行設施罪中的航行設施的內涵與外延，以及對國際航空刑事法公約的適用具有重要意義的航空器的“飛行中”與“使用中”的概念等也可采取此法。

　　(三)促進中國民航安保行政執法規范化

　　1.進一步促進我國民航治安執法規范化

　　一是要明確機場公安的職責權限范圍。主要是改變目前機場公安機關多頭管理的現狀，構建新型民航公安體制，明確機場公安機關與民航地區管理局公安局及安全監督管理辦公室空防處之間的職責權限，保障民航安全保衛整體工作的順利開展，保障民用航空的持續安全。

　　二是應當對航空刑事違法行為與航空治安違法行為的界限做出較為明確的界定。通過制定詳細的公安執法手冊，明確治安違法行為的構成要件，特別是對《治安管理處罰法》中所涉及的術語做出較為準確的解釋，增強公安執法人員治安執法的效率，強化執法的法律效果和社會效果。

　　2.促進我國民航安保行政監管規范化

　　一是進一步理順我國民用航空安保各管理部門在民航安保管理方面的職責權限，統一全國各地的民用航空安保管理模式，避免各管理部門在民航安保管理方面出現爭權或者推諉的情形。特別是協調和規范各機場公安機關、武警部隊、機場管理委員會、航空公司保衛機構等安保管理機構在航空安保工作中的職責權限范圍。

　　二是加強對民航具體行政執法行為的研究，建立健全適應民航具體情況的執法制度，包括行政檢查、行政強制、行政許可以及行政處罰制度等。加快行政執法監督制度的建立，逐步建立行政機關內部監督、層級監督和社會監督體系，完善執法監督。

　　三是規范航空安保相關人員的職責權限范圍，既要保障其積極行使職權，維護航空安全，同時避免其濫用職權，損害乘客及航空公司的利益。

　　四是對照附件17 的安保標準，建立健全通用航空安全保衛管理制度，保障通用航空經濟的發展;建立健全航空貨物運輸管制代理人制度，完善危險品航空運輸安保管理制度，保障航空貨物運輸的安全有效運行;健全航空安保從業人員背景調查制度和培訓制度，不斷提高我國航空安保管理水平。