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稅收信息管理法制創新研究

項目主持人：張怡

　　本項目《稅收信息管理法制創新研究》分作五大部分，各部分研究的問題自成體系，但又形成了密不可分的內在邏輯聯系，從整體上構成稅收信息管理法制建構亟待解決的問題。

　　一、“稅源聯動”多部門信息共享法律規則設計

　　(一)存在的問題

　　隨著社會經濟的發展，新興產業的興起，交易方式日趨復雜化，稅務機關稅源監管的難度也越來越大，僅憑稅務機關一己之力，已難以完成稅收征管任務。我們通過對重慶市奉節縣物流業稅收情況的調查發現稅收流失嚴重存在多方面原因，其中最重要的原因在于，由當地地稅、運管、交警、公安、海事處等部門為主的稅源聯動管理機制因運行中存在多方面障礙，未發揮其該有的作用，對稅源未進行全方位監管。同時，經濟全球化的發展，使得國內各地區之間以及與其他國家之間的經濟交易日趨活躍，稅源監管的范圍不再局限于某一地區，需在全國范圍內調動其他部門的力量，協助稅務機關進行稅源監管。

　　通過充分調研對我國目前涉稅信息分布、“稅源聯動”多部門信息共享現狀進行了梳理，從中發現的問題是：我國涉稅信息分布在工商、公安、國土資源、住建部、銀行、社保、審計、海關及交通運輸等部門，目前《稅收征管法》尚缺多部門信息互聯互通操作細化規則，盡管有些地方政府出臺地方規章并設置了相應機構，由于規章級次低，地方政府管轄權局限，結果有始無終。

　　(二)“稅源聯動”信息共享困難的原因

　　除技術性障礙之外，最為重要的還是部門利益作怪以及行政隸屬關系沒有理順。

　　(三)對策建議

　　通過研究，我們認為：一方面，必須從相關法規和政策性文件規定的角度理順行政隸屬關系，樹立“一盤棋”思想(這是本項目研究之外的問題，在此不展開討論);另外一方面，主要從《稅收征管法》立法技術技巧上細化規則條文。重點包括：(1)根據信息傳遞規律，從信息提交、信息使用、信息反饋、信息保管四個步驟構建涉稅信息傳遞規則;(2)為信息傳遞規則良好運轉要建立協調、監督以及補償等涉稅信息程序運行保障規則，促使各部門誠實履行信息共享義務;(3)信息共享主體以及納稅人充分參與法律程序規則的制定以體現稅收程序正義;(4)建議從納稅人涉稅保密信息，以及納稅人涉稅非保密信息的角度，構建“稅源聯動”多部門信息共享的保密規則。

　　二、涉稅信息采集的權限和程序法律規則設計

　　(一)存在的問題

　　由于近年來全國稅務行政復議案件始終保持18%左右的增長幅度，且復議維持率低、訴訟敗訴率高的特點非常明顯，案由共同點是稅務機關征稅過程中引用法律法規不準確、執法程序省略步驟、顛倒順序、稅收檢查權和自由裁量權濫用等方面。為防止涉稅信息采集中出現執法風險，必須進行涉稅信息采集的權限和程序法律規則設計。

　　(二)亟需限權與制度設計的原因

　　稅務機關作為公權力機關的一種，它們因為自身的特殊性而需要采集相應的涉稅信息。但這并不意味著稅務機關的權力可以不受任何限制。這既關系到所采集的“信息”是否真實可靠，又關系到相關當事人權利保障和義務地履行。

　　(三)對策建議

　　長期以來稅務執法工作很大程度上圍繞“任務治稅”、“計劃治稅”進行，忽視了對我國應當建立起“信息管稅”的基本理念且須與稅收法治的理念相結合，針對上述問題，我們認為應從三大方面進行制度完善：其一，樹立一種觀念，稅務執法必須在法定職權和職責范圍內，符合法律對行政行為合法性、合理性的基本要求;其二，嚴格規范稅務執法機關的幾大權力，即：要求納稅人進行信息轉送的權力;要求第三方進行信息報送的權力;對涉稅信息進行審查評估的權力;對涉稅信息進行監督檢查的權力。其三，整體而言，我國涉稅信息采集制度的設計應主要關注以下幾個方面的程序設計，即：涉稅信息的報送程序;涉稅信息的糾正程序;涉稅信息的檢查程序。

　　三、 涉稅信息管理中的相關法律規則設計

　　(一)問題及成因

　　由于我國目前納稅征管體系不健全，日常征管和稅務檢查手段匱乏，許多應稅收益(特別是直接稅收益)游離于制度之外。為此，需要探討統一的納稅人身份識別規則，在納稅人身份識別規則(信用)基礎上完善納稅人收入與支出信息系統;為確保信息安全的情況下消除信息孤島，實現數據共享應在全國范圍內建立涉稅信息“云計算”共享平臺，使稅務登記、納稅申報、稅款征收、稅務稽查、稅源監控等各方面規則與之銜接;針對跨國公司(居民和非居民)的進出與投資形式的多樣化，使得涉外稅務信息的掌握和稅收征管問題突顯，需要研究新形勢下有效防止避稅的新規則。

　　(二)對策建議

　　1.納稅人身份識別規則設計

　　我國現有的納稅人識別規則比較復雜，存在專用的納稅人識別號標準、機構信用碼、個人信用碼、組織機構代碼、國別代碼、hs商品代碼(10位)等身份識別標準，同一機構或個人往往會在實踐中擁有數個身份識別碼，稅務機構對納稅人的識別障礙源于缺乏統一的納稅人身份識別規則，故稅務機構在涉稅信息管理過程中，往往會綜合運用各種身份識別規則，這事實上加大了稅收征管的難度。

　　我們認為可以考慮將上述復雜的劃分歸為兩類：納稅人識別號和機構信用碼，并進行規則設計。前者，納稅人識別號由國稅總局統一開發軟件予以解決;后者，機構社會信用代碼，是從信用角度編制的用于識別機構身份的代碼標識，以人民銀行派發的結算賬戶開戶許可證核準號為基礎編制。

　　2.涉稅“云計算”共享平臺規則設計

　　在大數據時代背景下，電子政務發展進入信息融合的階段，云計算平臺融合性特點得到凸顯。隨著云計算服務的全球化繁榮和云計算技術的多維度部署，大量的涉稅信息向云端遷移，涉稅信息集中存儲能夠為給稅務機構涉稅信息存取提供了更為便利的途徑(金稅三期已在推進)。但另一方面，云計算的出現對稅收信息管理所涉及的隱私、司法管轄、搜查令、電子數據取證和數據安全等帶來了巨大的挑戰，亟待法律制度的完善。

　　我們認為：首先，在稅收信息管理所涉及的隱私問題上，應參照其他國家法律規定要求云服務商進行涉稅信息加密，為稅務機關和關聯方提供密鑰或解密數據，并嚴防納稅人惡意刪除或篡改涉稅信息的行為;其次，稅務機關的稅務信息管理權限必須經過法定授權，特別涉及管轄區域外的涉稅主體信息，要依照國際稅收征管協作的新標準設計必要的跨域合作規則;再次，云環境中涉稅信息集中的存儲使稅務機構獲得了尋找其認為具有價值信息的機會，但也宜引發對稅務機構公權力濫用的擔憂，因此在云環境下，必須建立與涉稅信息管理更為契合的法律框架，具體包括：云環境下涉稅信息管理的適用條件、云服務商的協助義務、云計算涉稅信息管理監督與侵權救濟條件等等;最后，涉稅“云計算”平臺制度應與現行稅收征管制度(納稅申報、稅務登記、稅款征收和稅務稽查等制度)相互銜接，納入稅收征管法的有機組成系統。

　　3.涉外非居民企業股權轉讓稅收征管信息的規范設計

　　非居民企業股權轉讓所得稅征管作為涉外稅務信息的掌握和稅收征管內容的重要一項，在稅收征管中的核心難題是稅源信息的來源——股權轉讓信息不對稱制約了稅收的有效征管。長期以來，稅務機關有效獲取信息的手段是依靠銀行、外匯管理局在支付環節的協助把關。在“外轉內”的情況，稅收管理尚可以及時跟進，但對于“外轉外”的各種情形，由于境內被轉讓股權的企業不及時報告，極易導致稅源信息滯后或無法獲取，從而使稅款未能及時入庫，甚至大量流失。因此，在強化所得稅法的實施之外，還應對非居民企業股權轉讓稅收征管信息制度障礙進行修正。具體表現在：對稅源信息的報告反饋制度的修正、對非居民企業納稅申報制度的修正、非居民股權轉讓相關法規政策的修正等等。

　　四、涉稅信息采集與管理中違規違法追責法律制度

　　針對涉稅信息采集和管理過程中存在的違法行以及如何承擔相應責任的問題，提出涉稅信息采集與管理違法行為的四個構成要件，即：主體要件(適格的主體資格)、客體要件(侵害了稅法所保護的法律關系)、客觀要件(不履行法定義務的行為)和主觀要件(給予故意或者過失)。與此同時，根據不同標準，對涉稅信息采集與管理中的違法行為需要進行分類并嚴格遵循責任法定、過罰相當以及納稅人權利保障等原則進行追究，確保涉稅信息采集與管理的法律責任能夠在實施過程中，更具科學性、公平性。

　　五、稅務信息管理中的配套法律制度設計

　　(一)問題及成因

　　涉稅信息管理制度的建立涉及多個政府部門，已超出稅務部門的職權范圍，需由國務院履職協調，體現稅權神圣意旨;在國家層面尚未普遍、徹底實施官員財產公開制度的情況下，稅務部門掌握納稅人的財產信息，會遇到各種各樣的阻力。為此，需要探討以何種方式設計參考性法律規則，例如，以特別授權立法或增加附則條款等方式作出相應考據。

　　(二)對策建議

　　1.要解決稅務部門在涉及官員稅務信息采集上面臨的渠道不暢問題，確保稅務信息采集管理的公平性，就應完善官員財產申報與公開制度，努力打破官員等主體在財產信息上的“壟斷”地位，將其全部財產納入稅法規制范疇，確保稅務信息采集與管理工作全面覆蓋;

　　2.鑒于我國納稅信用體系存在市場機制不健全、社會信用缺失等問題，需要逐步健全納稅人信用等級制度、欠稅公告制度以及納稅信用制度等，并使之與社會信用體系有效銜接，實現征納雙方協力推進涉稅信息采集與管理工作;

　　3.應盡可能地通過強化風險意識、有效識別風險、著力控制風險來確保國家稅收利益的安全;

　　4.稅收管理呈現市場化、專業化趨勢的背景下，強化對稅務代理問題的法律約束，明確其在稅務信息報送、處置中的“注意義務”，充分發揮稅務代理人在稅務機關與納稅人之間的“信息橋梁”，推動稅務信息管理體制的創新。