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我國礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償制度存在的問題及對策

《礦產(chǎn)資源有償利用和生態(tài)補償機制對策研究》課題組

　　一、我國礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償制度存在的問題

　　我國礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償實踐始于1983年。1986年以來，國家頒布了一系列政策法規(guī)，使礦產(chǎn)資源受到了法律的保護。這些政策法規(guī)的制定實施為礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)膶嵺`提供了制度保障，推動了礦產(chǎn)資源生態(tài)補償?shù)拈_展。但必須看到，我國目前礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償制度仍存在諸多不足之處。這主要表現(xiàn)在：

　　(一)制度規(guī)范方面：礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償法律供給不足。目前，我國還沒有生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定分散在多部法律之中，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：1、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)闹黧w不明確；2、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)膶ο蟛幻鞔_；3、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償沒有統(tǒng)一標準；4、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)馁Y金沒有保證，管理監(jiān)督不到位。

　　(二)內(nèi)容方面：現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費名不副實。我國礦產(chǎn)資源相關(guān)立法中已規(guī)定了若干具有礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償性質(zhì)的稅費制度，以籌集所需資金。但是，現(xiàn)行具有生態(tài)補償內(nèi)容的稅費卻僅反映出自然資源的經(jīng)濟價值屬性，普遍沒有表現(xiàn)出生態(tài)系統(tǒng)的功能價值的關(guān)注。以礦山環(huán)境恢復(fù)保證金制度為例，存在不少有待完善的地方，具體表現(xiàn)為：1、名稱不統(tǒng)一；2、征收的標準不同，主要考慮礦山的規(guī)模、采深系數(shù)、開采年限、開采方法、對環(huán)境的影響等因素來確定，但各地方確定的因素各不相同；3、適用范圍不一；4、征收對象不明確；5、繳存方式、管理差異懸殊；6、部分內(nèi)容與其他稅費重復(fù)；7、基本沒有保證金執(zhí)行的配套制度。

　　(三)監(jiān)管體制方面：條塊分割，難以形成工作合力。我國有關(guān)環(huán)境資源行政管理機構(gòu)卻采取按資源要素分工的部門管理模式，各部門職責(zé)權(quán)限的空間配置存在重復(fù)，資源與環(huán)境的二分化管理模式更是加劇了資源部門與環(huán)境部門之間的沖突，環(huán)境主管機關(guān)的統(tǒng)一管理與資源部門之間的分別管理事實上很難統(tǒng)一起來，由此更加強化了部門利益。各行政主管部門往往從自身的職能和權(quán)限出發(fā)，從維護部門利益的角度進行相應(yīng)的政策設(shè)計，并以國家有關(guān)法律法規(guī)的形式加以固化，而且政策割裂，不能形成一個復(fù)合的整體，無法滿足維護整個生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能的需求，政策沖突時有發(fā)生。這在一定程度上容易導(dǎo)致管理目標不一致，影響了礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作的順利推進，導(dǎo)致礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作無法保證。

　　(四)補償操作方面：資金來源單一，多元化補償方式尚未形成。1、補償資金籌措手段有限，來源單一；2、補償方式主要為貨幣補助，多元化補償方式尚未形成。

　　二、我國礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償制度的完善

　　《]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“加快資源稅改革，推動環(huán)境保護費改稅。堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。”根據(jù)上述要求和工作思路，結(jié)合我國開展礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償機制的探索，為推進環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會構(gòu)建，我國礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償制度應(yīng)從以下幾個方面加以完善：

　　(一)進行礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償立法，構(gòu)建健全的礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償制度規(guī)范體系。制度的有效實施高度依賴于專門化和體系化的立法，專門化和體系化的立法模式應(yīng)當(dāng)成為我國礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償立法的選擇。建立生態(tài)補償機制必須解決的三個基本問題是：補償?shù)闹黧w與客體——誰補償誰的問題、補償金額(標準)——補償多少的問題、補償方式——怎樣補償?shù)膯栴}。故，礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償立法必須圍繞這三個問題展開。

　　1、立法原則。結(jié)合我國實際，我國礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償立法應(yīng)遵循以下原則：(1)可持續(xù)發(fā)展原則；(2)“新賬”、“舊賬”分治原則；(3)政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、社會參與原則；(4)因地制宜、分區(qū)補償原則；(5)“誰受益，誰補償”原則；(6)污染者負擔(dān)與集體分擔(dān)并用原則。

　　2、補償主體。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境問題或者負外部性可以分為如下三類：一類是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用所直接造成并且能夠由礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主體治理或者解決的生態(tài)環(huán)境要素的污染和破壞等；第二類是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主體造成的且無法由其自身進行治理或者解決的區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問題；第三類是由于生態(tài)環(huán)境污染或者破壞引發(fā)的對礦山周邊居民生產(chǎn)生活造成的負面影響和損失。第一類生態(tài)環(huán)境問題屬于典型的生態(tài)環(huán)境污染和破壞問題，完全可以通過傳統(tǒng)的典型的生態(tài)環(huán)境污染治理政策進行解決，通過“污染者付費”原則使開發(fā)利用主體自行將外部性內(nèi)部化；第二類生態(tài)環(huán)境問題則是破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境服務(wù)功能的提供能力，開發(fā)利用主體無法通過自身的努力解決，需要對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境服務(wù)功能的產(chǎn)權(quán)代理人——當(dāng)?shù)卣M行補償；第三類負外部性問題是對周邊居民生產(chǎn)生活造成的負面影響和損失，應(yīng)由開發(fā)利用主體進行補償。

　　3、補償客體。建立礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償機制的目的，既不是為了對受損害的資源擁有者支付經(jīng)濟補償，又不是向一個群體征收費用來支付給另外一個群體，而是為了保護和治理生態(tài)資源與環(huán)境，因此，礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)目腕w應(yīng)該是遭到破壞的礦山生態(tài)環(huán)境。

　　4、補償范圍。為了有效實現(xiàn)公眾和政府獲得礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)臋?quán)利，礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)姆秶鷳?yīng)包括：(1)基于生態(tài)功能受損的補償；(2)基于發(fā)展機會喪失的補償。

　　5、補償?shù)臉藴始捌浯_定方式。它主要包括：(1)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)臉藴剩?2)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償標準的確定方式。

　　6、礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)姆绞健；谑袌鍪ъ`、政府失靈是導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境問題的兩個基本原因，且為了增強生態(tài)補償?shù)尼槍π院陀行裕V產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償應(yīng)該建立政府、地方區(qū)域和行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導(dǎo)、市場推進的多樣化補償方式。

　　(二)擴寬資金來源，建立多元的礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償資金籌集機制。補償?shù)馁Y金來源有政府補償和市場補償?shù)刃问健?/span>

　　1、政府補償。它包括：(1)礦區(qū)(礦業(yè)城市)生態(tài)補償轉(zhuǎn)移支付制度；(2)完善現(xiàn)行資源稅制度；(3)完善礦產(chǎn)資源補償費制度；(4)政府補貼；(5)開征環(huán)境稅。

　　2、市場補償。它包括：(1)環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易；(2)礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)風(fēng)險基金制度；(3)礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度；(4)生態(tài)環(huán)境責(zé)任商業(yè)保險賠償金。

　　3、生態(tài)補償基金或者生態(tài)彩票。生態(tài)補償基金的來源由政府和非政府機構(gòu)籌措，用于重要生態(tài)區(qū)的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和生態(tài)環(huán)境維持，目前我國主要是依靠政府財政撥款成立專門的生態(tài)補償基金。將來可以考慮逐步構(gòu)建以政府財政為主，社會捐助、市場運作為輔的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用生態(tài)補償基金來源。另外，可以考慮發(fā)動環(huán)境保護的受益者自愿捐贈或者發(fā)行生態(tài)彩票等方式，吸引民間組織或者個人對生態(tài)建設(shè)的投入，籌集一定的環(huán)保資金。

　　4、國外貸款。國際組織機構(gòu)越來越重視環(huán)境保護問題，尤其是很多具有全球意義的生態(tài)保護，受到世界的關(guān)注。因此，可以考慮借助諸如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際機構(gòu)提供的貸款資金，這些銀行將把環(huán)境保護項目作為貸款直接投資優(yōu)先考慮的重點。

　　5、建立社會資金和外資參與機制。目前我國存在大量的社會閑置資本，應(yīng)逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進、社會參與的生態(tài)補償投融資機制，按照“誰投資、誰受益”地原則，支持鼓勵社會資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護。

　　(三)實行土地復(fù)墾備用金制度，建立礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償?shù)挠行Ъs束機制。充實現(xiàn)有的“開采許可證”制度，明確規(guī)定開采申請者必須提交開采對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響評價和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的規(guī)劃，并將繳納土地復(fù)墾備用金和制定切實可行的復(fù)墾計劃書作為取得采礦許可證的先決條件。

　　(四)加強監(jiān)管，建立礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償實施評價機制。通過生態(tài)補償實施評價制度，可以清楚地發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致生態(tài)補償效率低下的原因，從而有針對性的予以改進，提高生態(tài)補償?shù)男屎唾|(zhì)量；同時，可以監(jiān)督生態(tài)補償資金的使用情況和生態(tài)補償政策的落實情況。礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償實施評價制度的內(nèi)容主要包括：1、評價依據(jù)；2、評價內(nèi)容；3、評價結(jié)果。

　　(五)做好安置工作，建立生態(tài)移民的長效工作機制。礦區(qū)生態(tài)移民安置狀況直接影響礦產(chǎn)資源有償利用中的生態(tài)補償制度的成效，國家應(yīng)加大生態(tài)移民資金投入，各地區(qū)各部門應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作，按照民族習(xí)慣、生活習(xí)性及工作經(jīng)驗妥善規(guī)劃，著力解決生態(tài)移民的生活來源問題，提高生態(tài)移民的生存能力。