www.日本高清.com_中国精品视频一区二区三区_日韩美女一级毛片_a级精品九九九大片免费看

行政許可監督模式——以國家權力法治化的視角

彭濤?西北政法大學副教授

　　【要報要點】從我國現行行政許可法律制度來看，中國的行政許可監督模式是行政權力主導型，該模式有一些嚴重的弊端。基于對國家權力法治化的研究，國家權力無法完全法治化，而且法治本身有一定的限度，并不完美。因而對于行政權力主導型許可監督模式的完善并不是單純的改變政府主導，而是在政府主導不變的情況之下，合理的引入第三方作為監督主體。最終形成政府作為主要的行政許可監督主體，而其它社會主體也能夠對行政許可實施有力的監督。

　　西北政法大學副教授彭濤的研究成果《行政許可的監督模式——以國家權力法治化視角》，結合法治的局限性對我國行政權力主導型行政許可監督模式的弊端進行了分析，提出了一些對策建議。

　　按照《行政許可法》的規定，我國行政許可監督主要分為上級行政機關對下級行政機關的監督以及行政機關對被許可人的監督兩種類型。無論那種監督都屬于行政機關單一主體的監督。這兩種類型的監督在一些規章中得到了一定的擴充，將行政許可的監督主體擴展到同級行政機關可以行政許可實施機關進行監督。還有中央部委的規定將行使行政許可監督權的主體進一步擴展至一些事業單位。事業單位通常不屬于行政機關，但是在部委的事業單位可以接受部委的委托行使一定的行政職權。

　　因此，無論是《行政許可法》的規定，還是規章的擴展，行政許可的監督都是基于行政權力的行使而進行的，中國的行政許可監督模式實質上是“行政權力主導型”。許可的監督模式是行政許可監督是否有效的根本問題，該問題解決不好則許可監督制度存在先天缺陷從而導致監督無力。

　　一、行政權力主導型行政許可監督模式存在的缺陷

　　(一)行政權力主導型行政許可監督立法過于概括

　　我國《行政許可法》中規定的行政許可監督比較原則概括，只是簡單規定行政機關應當建立健全監督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料。這些核查在實踐主要體現為行政許可的發放機關對行政許可實施中的情況進行監督，這種原則性的規定在實踐中存在效果不好等等問題，如我國的食品安全、環境污染等等體現的就是食品及環境方面的許可監督無力。

　　(二)行政權力主導型行政許可利益化趨向明顯

　　行政權力監督具有國家強制性，行政權力主導型行政許可監督在國家強制性的保障下可以對行政許可獲得者進行有效監督。但同時這種監督體系滋生了權權交易及權錢交易。同時在利益的驅使下政府權力的行使也喪失了合法公正性，行政審批變成了利益的代言詞。行政審批改革能否成功的關鍵也就在于如何能夠扭轉政府權力利益化取向。行政許可監督是保證行政許可合法合理的屏障，但行政許可監督一度成為了行政許可整個過程中被忽略的部分，究其原因，行政許可的發放與設定要比行政許可的監督更能創造價值，并且行政許可要想獲取更多利益，略去行政許可監督是最便捷的方法，同時重發放輕監督導致很多行政許可具有瑕疵。

　　(三)行政權力主導型的行政許可監督導致監督不力

　　行政機關的自我監督為主的行政許可監督難以起到合理判斷許可合法正當性，層級之間的監督缺乏具體可操作的程序性規定，直接影響了行政許可監督的有效性。復議監督受不告不理的制約，針對個案可以起到糾錯作用，難以成為行政許可監督常態，形成不了氣候。行政主導型行政許可的監督雙方都為行政機關，在監督過程中難免會出現睜一只眼閉一只眼的情況，加之利益分享導致行政許可的監督成為了過場。這種監督方式存在嚴重的暗箱操作，導致行政許可的審批開始肆意，侵害了法律的公正，也滋生了腐敗。

　　(四)行政權力主導型的行政許可監督主體往往職責與權限不清

　　行政權力主導型的行政許可監督往往是由上級行政機關的某一個機構兼任行政許可監督主體，因而在權限上沒有明確規定難于有效進行監督。如規定“辦公廳、產業政策與法規司和駐部監察局分別負責對農業部實施的行政許可進行監督。辦公廳負責對部內司局、部屬事業單位及其他相關單位行政許可的受理、辦理和回復工作進行指導和監督。產業政策與法規司負責對部內司局、部屬事業單位行政許可的執行進行監督。駐部監察局負責對部內司局、部屬事業單位及有關人員在實施行政許可中的違法違規行為進行黨政紀責任追究。”在該規定中承擔對農業部行政許可監督職責的機構有三個，分別是農業部辦公廳、產業政策與法規司和駐部監察局。而就該條的規定來看，對于行政許可的監督主要承擔者是農業部辦公廳、產業政策與法規司兩個機構。駐部監察局嚴格意義上來講本身就不屬于農業部的機構，不歸屬于農業部管理，因此農業部也無法讓其承擔更多的職責。農業部辦公廳、產業政策與法規司兩個機構各自有各自的規定職責，按照農業部網站上的說明，這兩個機構的主要職責并不是對行政許可的監督，也沒有法定的監督權力。只有賦予監督機構與其監督職能相適應的監督權力，才能充分發揮監督作用，實現監督目的。因此，農業部辦公廳、產業政策與法規司兩個機構對農業部的行政許可監督的效果可想而知。

　　二、化解行政主導型行政許可監督弊端的對策建議

　　(一)行政主導模式轉化為多主體監督模式

　　從法治發達國家權力法治化的結果就是各種力量都可以在法治框架內對行政許可權力進行合法的監督。因此行政許可監督模式應當是一種多元力量監督的模式。各種力量都有發現行政許可違法的可能，只是各種力量提起監督的方式與程序不同。而不再是像我國目前以行政機關為主導的行政許可監督模式。多元主體監督的模式更能夠解決我國目前行政許可監督面臨的問題。從行政許可監督模式較為發達完善的國家經驗來看，行政許可的監督模式也能夠實現多元模式。如美國行政許可監管模式的一批多管。一個政府機構負責執照的發放和延續，但多個機構負責后續監管。如，國民銀行由財政部貨幣監理辦公室注冊發照，而由貨幣監理辦公室、關聯儲和聯邦存款保險公司共同進行后續監管。加拿大也存在批管一體的行政許可監督體制，但是加拿大的許可發放機關卻是多元化的，并不是行政機關一家壟斷發放許可。如安大略省醫學院(The College of Physicians and Surgeons of Ontario (CPSO))根據安大略省的醫療地方法規(Medicine Act，1991)處理一些當地的醫療事務，在該法規的ONTARIO REGULATION 865/93中規定可以由安大略省醫學院發放該省注冊醫師執照，即發放行政許可。當許可的發放機關多元且許可的監督機關多元的時候，就能良好的處理許可和監管之間的關系。多元的監督能夠解決行政主導型的許可監督所以產生的一系列問題。

　　(二)增加有專業技能的個體作為監督主體

　　對于行政許可的監督并不是一項只有行政機關才能完成的專業技術性活動，相反，有些許可正因為太過于專業而導致行政機關的監督可能不如一些專家的監督更為有效。因此一些具有特殊專業技術的專家可以作為監督主體對一些許可進行監督。在美國對行政許可的監督除了行政機關之外，一些專家也可以對某些技術性的許可進行監督。如美國密歇根州公共衛生廳心理委員會規章第R 338. 2510a規定持有個人有限許可的心理咨詢師必需受到得到完全許可的心理咨詢師的監督。這樣通過某一技術性行業內部技術資格高的專業人員對技術資格低的專業人員的監督以防止有些技術性的許可中行政機關可能因為缺乏一定的專業技術而無力監督的現象出現。在美國對于一些涉及專業能力的許可，如心理咨詢師等等，通常由具有該類許可的資深專業人士進行許可監督。如密歇根州心理委員會規章第R 338. 2510a 條要求獲得有限心理咨詢師許可的人必需在獲得完全心理咨詢資格的人的監督之下才能執業。這些監督主要集中于獲得許可者是否按照專業要求進行執業。

　　其實，美國的這一作法在中國也是有一定的支持基礎。讓法制機構尤其是專職法制員提前介入處理存在難點的行政許可事項，是優化行政許可監督機制的一個好方法。當然只是在中國選擇什么樣的個人作為監督主體需要認真考慮。專職法制員難免讓人覺得其與行政機關本身有說不清的利益糾纏關系。如果像美國那樣由一些專家進行監督倒不失為一個良策。

　　(三)充分利用公眾進行行政許可監督

　　真正有效的監督是公眾監督，即全社會的公眾都有監督的權力，都可以參與到對行政許可的監督中來。這樣的監督是最有力量的監督。公眾監督在監督過程中所起的重要作用一個多世紀以前美國政府領導就已經意識到，1899年美國國會通過《垃圾法》，在該法中規定，告發污染者的人有權得到所處罰金的一點五倍獎金，即使告密者正是為污染公司工作的人。正是通過公眾以告密的方式向政府報告被許可者違反許可的行為，從而提高了監督的效果。

　　當然從最廣泛的意義上來說，公眾參與到行政許可的監督中來無疑是能夠增加公共行政的效率，減少許可違法的現象。當今在現代社會僅僅依靠司法機關是難于完成對許可的全面監督的。只要社會追求相互沖突的目標——更高的行政效率、顧客滿意、公民參與、個體憲法和法律權利的嚴格保護——公共行政與公眾在互動過程中已經達到的平衡無疑是可靠的。