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加強對政府全口徑預算決算的審查和監督的對策建議

劉力云 王世成 肖振東 楊樂 李袁婕

　　我國政府全口徑預算決算審查監督面臨以下問題：

　　2015 年1 月1日修正后的預算法開始施行，目前的預決算審查監督體系在促進提高預算分配的規范性、公平性等方面發揮了一定作用。但我國政府全口徑預算決算審查監督面臨以下問題：一是預算編制和執行缺乏完整性。表現為有些財政收支仍未納入預算管理、政府預算體系仍不健全、預算編制任然較粗。二是預算權限劃分不夠具體和明確。表現為預算調整和變更權限劃分不規范、預算分配權被“肢解”、預算編制有關部門職能不分、決算審批權的歸屬不明。三是政府預算長期處于分割狀態，不夠完整和統一。表現為公共財政預算、政府性基金預算和國有資本經營預算的實際分配權力分布在不同的部門，農業、教育、科技等法定支出增長幅度要高于財政經常性收入增長，不符合預算零基預算編制的基本規定，具有專項用途的收入過多，財政部門不能統籌，不符合“預算收入應當統籌安排使用”的要求。四是現行預算會計體系不能適應全口徑預算管理制度的要求，表現為不能如實反映政府的資產和負債情況；由于缺乏占有資產方面的信息，不能客觀反映政府公共運行成本，難以在部門產出和財政投入之間進行比較，不利于評價預算執行的效果;不能完整準確地反映預算收支情況。五是預決算審查監督的時間短，人大代表的專業性和職業化程度較低，預決算審查監督能力不強；各級人大對預算缺乏修正權，預決算審查監督的程序不合理。而審計部門預決算審計監督也存在問題：一是范圍覆蓋不夠寬，部分財政資金成為審計“盲區”；二是審計獨立性不強，為人大預決算審查監督服務的作用不明顯；三是各專項審計的計劃、目標和內容缺乏有機銜接，體現預決算特點的財政審計方法體系尚未形成。為此，提出如下建議：

　　一、以預算法實施條例的修改為契機，促進人大有效行使預算監督權

　　(一)貫徹預算全面性原則，將政府全部收支納入人大預算監督范圍。

　　建議在預算法實施條例中進一步明確，各級政府及其所屬的所有行政事業單位以及經營機構的全部收入、支出、資產、負債都應當納入預算報告并接受人大和社會的監督。

　　(二)加強預算監督組織建設，增強人大預算監督能力。

　　建議增設預算委員會。作為人大的一個專門委員會，預算委員會主要由專業化、高水平的專職工作人員組成的，并吸收財政、預算、法律、會計、公共管理等領域的專家，保證其較高的獨立性以及較強的審查監督力。主要負責對政府提交的預算進行初審，并有權對相應的政府部門提出質詢以及舉行聽證會，在此基礎上向人大常委會提出修改建議。在各級預算委員會下再根據預算支出的功能分設教育、國防、社會保障、農業等附屬委員會，加強對預算的審查監督。建議增加人大監督手段。通過明確聽取匯報、提出質詢、專項調研等方式開展預算執行監督。建議建立預算監督網絡系統，實現各級人大常委會與同級政府國庫支付中心的聯網，將預算收支、預算執行及分析、資金調度、預算調整、轉移支付等預算信息實時發布于預算監督網絡，使政府收支全面置于人大的監督之下，提升人大對預算執行的動態監

督能力。

　　(三)明確賦予人大預算修正權。

　　建議在預算法實施條例修改中明確賦予人大預算修正權。由于目前各地立法對于預算修正案提出的主體、條件、效力等規定不盡相同，因此迫切需要由作為上位法的預算法實施條例明確賦予人大預算修正權，并就預算修正權的行使做出統一安排。

　　(四)明確預算公開的法律責任以及公眾獲知的途徑。

　　預算法明確了公開的日期，建議預算法及其實施條例還需進一步明確公開后查出問題應承擔的法律責任和社會公眾獲知信息的具體途徑，進一步增加透明度。此外，建議完善與預算法相關的法律制度，制定政府性基金法、國有資本經營預算法、公共債務法、財政轉移支付法、規費法以及財政信息公開條例等法律法規，以實現對政府非稅收入的有效規制。

　　二、完善審計監督，推進財政審計、 金融審計和企業審計的有機融合

　　審計監督是整個預算監督的關鍵一環和有效手段之一，由于我國審計機關的法律地位在當前不會改變，因此可以通過采取相應措施加強對政府全口徑預算決算的監督。

　　(一)完善預算執行審計規劃。

　　全口徑預算形式下的預算執行審計的實施必須建立覆蓋政府性的財政收支全過程的審計監督體系。實施預算執行審計, 必須重視建立完善的、科學的、長期性的預算審計規劃，統籌考慮預算執行審計的重點和目標, 逐步建立預算執行的審計項目組, 對預算執行情況實施有步驟、有計劃的審計, 提高預算執行審計的科學性和系統性。

　　(二)擴大審計覆蓋面。

　　一方面，從范圍上橫向拓展，把全部政府性資金納入財政審計范疇。另一方面，從流程上縱向延伸，對財政資金實行全過程審計。要緊跟財政資金走向，推行 “全程式預算跟蹤”，要從預算執行的源頭預算編制環節入手，注重檢查預算執行隨意性。同時，對重點建設項目和重點專項資金開展跟蹤審計，促進財政審計的縱橫發展。

　　(三)改變財政審計重點。

　　一是要重點檢查部門預算編制的過程，評估預算編 制辦法是否科學，檢查預算約束是否具有剛性； 二是要加強對收支兩條線的審計，檢查各項基金和非稅收入的設立、征收、管理是否符合規定；三是要重點關注轉移支付。審計著眼點放在優化轉移支付結構上，讓轉移支付的分配管理制度更加公開、公平、公正；四是 要重點審計財政風險，加強對政府的各種債務的審計，評估、防范和化解財政風險。

　　公共財政預算審計監督的重點內容應該包括：1、在編制原則上，是否按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。2、在收入預算安排上，是否體現科學合理、完整全面。預算收入是否參照歷年收入情況和預算年度增減變動因素合理測算，與國民生產總值相適應;是否按照財政部關于提高預算編報完整性的要求，將提前告知的轉移支付收入、納入預算管理的各項非稅收入按規定全額編入政府預算和部門預算。3、在支出預算安排上，是否體現從緊從嚴、留有余地。4、對必須進行的預算調整是否按規定編制調整預算草案，提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。政府性基金預算審計監督的重點內容應該包括：1、按照《政府性基金預算管理辦法》規定，政府性基金是否全額納入預算管理，實行“收支兩條線”，收入全額上繳國庫，先收后支，在預算上單獨編列，自求平衡，結余結轉下年繼續使用。2、各基金征收部門和使用部門是否分項目編報基金預算草案，財政部門在預算報表中是否單獨編列“政府性基金收支預算表”，將基金收入與基金支出按照一一對應原則排列。3、基金收入預算是否根據上年度征收任務完成情況、本年度征收計劃及征收標準調整變化情況等確定，基金支出預算是否根據基金收入情況，按規定用途、支出范圍和支出標準編列。

　　國有資本經營預算審計監督的重點內容應該包括：1、國有資本經營預算是否按年度單獨編制，納入本級人民政府預算，報本級人民代表大會批準。2、預算支出是否按照當年預算收入規模安排，不列赤字。3、是否根據國有資本經營預算收入規模和國民經濟發展需要制定支出計劃，包括：根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整等要求安排資本性支出；安排彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出;依據國家宏觀經濟政策以及不同時期國有企業改革和發展的任務，統籌安排確定的其他支出。必要時，可部分用于社會保障等項目支出。

　　社會保險基金預算審計監督的重點內容應該包括：1、預算編制是否與國民經濟和社會發展規劃相適應，按照規定的社會保險項目、范圍、程序、方法和內容，全面、準確、真實、完整地反映各項社會保險基金的收入、支出和結余情況。2、收入預算安排是否堅持應收盡收，在充分考慮擴面因素的基礎上，合理預計收入中的一次性因素。3、支出預算安排是否規范有序，嚴格執行有關規定，做到?？顚Ｓ?，在落實好各項社會保險待遇政策的同時，不隨意提高支付標準和擴大支出范圍。4、社會保險基金預算是否堅持收支平衡，適當留有結余的原則。

　　(四)加大對專項資金的績效審計。

　　(五)逐步推進財政審計、 金融審計和企業審計的有機融合。

　　在理清政府收支范圍和口徑的基礎上，要在企業審計和金融審計中加強對政府補助國有企業和國有金融機構各種事項的審計，按照市場經濟體制的要求，明晰政府收支預算與國有企業經營發展之間的關系。同時，在企業審計和金融審計中要關注計劃經濟體制向市場經濟體 制轉型過程中各項改革措施的落實情況，分析其是否達到預期效果，按照理順政府與市場、政府與企業關系的要求，揭示推動國有經濟戰略布局調整、深化國有企業和金融改革方面存在的突出問題，提出解決的意見和建議。

　　三、擴大參與面，完善公眾參與全口徑預算決算社會監督的渠道和途徑

　　一是進一步擴大預算懇談參與度。定期對各地的預算審查 監督參與庫和專業庫進行動態調整，增強預算審查監督的科學性和預算參與的合理性。在預算懇談過程中，公眾參與對象要進一步 擴大。

　　二是進一步開拓預算懇談渠道。廣泛利用聽證會、民主懇談會、預算征詢會等形式保障公眾參與，吸引網民、外來人口、中介機構、社會團體、行業協會等自愿報名參加，逐步擴大非政府組織參加人數。通過組織推選、定向邀請、媒體公告和自薦，選擇專業性、代表性較強的專家型人才參加。充分借助報紙、網絡、宣傳欄、電視、調查問卷等方式了解民意和反饋信息，接受公眾監督。

　　三是進一步完善公眾網絡參與。公眾通過政府門戶網站公開的預算信息，對預算編制、批準、執行及結果等環節進行監督。通過設立電話熱線、網上實時評價、互動交流等方式，及時回應公眾質疑，形成公眾監督合力。