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國家海上管轄權研究成果要報

　　海南大學鄒立剛教授主持的中國法學會《國家海上管轄權研究》最終成果，認為加強海洋管控是我國應對海權斗爭的基本對策，提出了我國全方位、立體性加強海洋管控的具體建議。

　　1.我國的核心利益和重大關切已轉向海洋。⑴我國與除開印度和不丹的12個陸上鄰國劃定了陸界，為我國海洋戰略奠定了基礎。⑵我國主張的管轄海域只占各國管轄海域總面積1.3億km2的2.3%。無爭議的約100萬km2，人均為世界人均的1/30。⑶我國GDP約50%依賴海運完成，油氣和鐵礦石等戰略資源約50%依賴海運進口。⑷我國百年屈辱主要源于來自海上的侵略。現在美日聯手在海洋遏制我國;海上鄰國與我國爭奪海權激烈;海上非傳統安全問題困擾我國。

　　2.加強海洋管控是我國應對海權斗爭的基本對策。⑴國家海洋局/海警局尚處于組合理順過程中。我國海洋立法包括實體法和程序法供給不足。國內學界相關研究盡管取得了不少研究成果，但從整體上說尚屬起始。國外相關研究有諸多值得借鑒的經驗，但其旨在拓展本國海權。⑵國家海洋管轄權及其實施是管控海洋的經常化手段，最具抓手作用，對于保障海洋安全、維護海洋權益、保障海洋經濟發展安全、構建沿海富庶地帶的安全屏障、延伸國家防御縱深和遏制對手、應對突發事件，意義顯要。

　　3.完整確立國家海洋權益與海洋管轄權。⑴《聯合國海洋法公約》確定了國家在不同海域享有的海洋權益：領水主權;在毗連區對海關、財政、移民或衛生4類事項的管制;在專屬經濟區的2類主權權利、3類事項的管轄權、其他權利;在大陸架的1類主權權利、3類事項的管轄權等;公海除開例外情形，實行船旗國專屬管轄權。⑵公約確立了國家保障其海洋權益得以實現和不受侵害的海洋管轄權，包括立法權、司法權和執法權，可按照性質不同分為刑事、民事、行政管轄權。⑶國家的海洋權益與管轄權，界定了其立法、司法、執法的權限范圍。國家可制定相關國內法，依法享有和行使在不同管轄海域的海洋權益和管轄權。

　　4.科學界定國家海上執法主體與執法對象。⑴國家有權自主設置本國的海洋管理與執法體制。在公約中，執法主體是以政府艦機即軍艦軍機或履行政府公務的船舶和飛機等執法工具為標志的。海上執法必須借助執法工具。⑵執法主體對象是船舶和飛機并及于其上的人、物、事及其所發生的社會關系。主要是船舶而非飛機，因為是船舶而非飛機從事經常性的用海活動。主要是外國船舶和飛機，因為本國船舶和飛機無論處于何種海域和空域，國籍國對其始終具有管轄權，只是管轄順序或內容不同。只要界定了對外國船舶和飛機的管轄權限，也就厘清了對船舶和飛機的管轄權界限。政府艦機在不同海域享有不同程度的主權豁免即免受他國管轄，但并非豁免對他國的責任。⑶執法客體對象即國家海上管轄權所及的事項范圍。分為內部和外部事項，前者屬于船旗國/登記國管轄范圍;后者分散于不同海域制度，取決于沿海國的主權、主權權利和管轄權的范圍。

　　5.厘清國家海上管轄權與海上維權執法的關系。⑴維權執法是指對外國船舶和飛機的執法。管轄權是維權執法的權能或權限，否則后者就是無權執法或越權執法;而后者是前者的施行或運用，否則前者就被束之高閣。因此兩者是內涵和外延的統一體。⑵兩者的效力和范圍依據主權影響力由近到遠弱化，被制度化為屬地管轄權、保護管轄權、普遍管轄權等。在領水，可采取概括法和排除法予以確定，即國家在領水享有主權和屬地管轄權，管轄權廣泛;而外國非軍用船舶在領海享有無害通過權，即限制國家管轄權的行使。在其他管轄海域，國家有保護管轄權，其管轄權宜采取列舉法予以確定：在毗連區，國家只能就4類事項進行管制;在專屬經濟區和大陸架，國家只能為實現和保護其特定主權權利、管轄權和其他權利而實施管轄權;在公海，國家不能進行立法，但可基于對海盜的普遍管轄權進行司法，可基于公約規定的例外情況對外國船舶進行執法。

　　6.全面行使海洋維權的立法權。⑴在領水，國家依據主權進行立法，包括根據公約第21條制定適用于無害通過的法律和規章。⑵在毗連區，國家可根據公約第33條制定相關法律規章，防止和懲治在其領土或領海內就4類事項的違法行為。⑶在專屬經濟區和大陸架，國家可就保障其2類或1類主權權利、3類管轄權和其他權利得以實現和不受侵害而立法。⑷在公海，國家可就特定事項進行轉化性立法，比如公約打擊海盜的普遍管轄權、第110條就特定事項的登臨權。

　　7.全面行使海洋維權的司法權。⑴在領水，國家可依據屬地管轄權進行司法，但公約第27-28條就特定刑事和民事事項排除了沿海國的司法管轄。⑵在毗連區，國家不可基于“防止”而提起司法程序，只能采取阻止進入等預防性措施;但可基于“懲治”而提起司法程序，如對走私提起刑事程序。國家對外國商船在其陸地領土、領水內發生的上述4類違法或犯罪行為，即使其已駛離領海，也可在毗連區依法采取懲治措施。⑶在專屬經濟區和大陸架，國家僅可就保障其2類或1類主權權利、3類管轄權和其他權利不受侵害而司法。⑷在公海，國家可就特定事項進行司法，比如根據第105條審判海盜和第109條審理非法廣播。

　　8.常規性實施海洋維權的執法權。主要有行政許可;巡航;監督檢查;治安;環境管理;行政強制措施，包括對外國船舶和飛機的船員和機組人員的人身自由實施暫時性限制，對外國船舶和飛機本身及其之上的財物實施暫時性控制;接近、登臨、緊追和使用武力;海洋行政處罰如警告、罰款、沒收違法所得/非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證/執照、行政拘留等。這些方式具有既定程序合規性要求，在不同海域適用于不同的事項，與國家在不同海域所享有的權益具有內在本質的聯系，否則就是無源之水無本之木。

　　9.強化在爭議海域的適度性執法。⑴我國管轄海域約2/3為爭議海域;應將我國和平發展基本國策、周邊外交政策、海上絲路建設與建設海洋強國、海洋維權有機結合。⑵適度性符合公約的和平利用海洋、禁止濫用權利、適當顧及等原則。⑶他國惡意管轄，我國加強應對符合國際法上的對等原則和報復、反報規則。⑷適度性如何掌握?如在我占島礁及周邊海域進行島礁主權維護和資源維權執法;在他占島礁及周邊海域進行防止他方改變現狀的阻卻性執法和護漁執法。

　　10.加強對海洋突出現實問題的應對。⑴在爭議海域我國漁民長期受到他國驅趕、罰款、扣留、判刑、打傷打死的打壓。漁業糾紛的本質是海權爭奪。應有對策：建立遠洋漁業合作組織、漁業保險、漁業補貼等制度;對被捕漁民進行外交保護，對被訴漁民提供司法援助;強化護漁措施;通過漁業合作協定預置防范性條款。⑵對外國在專屬經濟區的平時軍事活動，盡管公約沒有明確禁止，但系統規定了所應遵循的諸多原則，如和平利用海洋、禁止任何武力威脅或使用武力、禁止濫用權利、適當顧及和第59條的規則。因此，美國等國針對我國的這類活動具有敵對性、挑釁性、非正當性和違法性，我國規制這類活動具有應然性、正當性和合法性。我國可派出艦機采取跟蹤、監視、驅離等行動以及訴諸外交途徑。⑶美國每年派遣大量的偵察船和飛機進行抵近偵察，我國可按照公約的海洋科研制度，管轄這類偵測活動。

　　11.完善我國海洋維權的執法體制。⑴構建跨部門協作機制。我國涉海部門諸多，而國家海洋局是副部級機構，因此存在與其他部局的協調;還可建立區域海洋協調管理機制。⑵在海軍與海上執法機構之間建立協作機制。海警既能在平時履行政府機構職能，又能在戰時加以整備進入戰斗序列。⑶建立新型海警招收和培訓機制。可持續從海軍、海洋、國際法、海洋法等院校和專業選招，改變人員結構。⑷建立“軍地民”聯合維權機制。海洋執法能避免海軍直接介入的弊端，但海軍仍可隨機支援。民用船舶在海上發現有關情況，可通過既定渠道報告，如美國一些偵測船對我國抵近偵察就是漁民先發現的。應建立可分享的海洋執法信息系統，加強對民間有關設備的供給。⑸執法海域從淺海走向深海。較長時期我國實施近海防御性國防政策和執法政策。我國各類執法船只數千，千噸級以上執法船上百還有在建和待建的。

　　12. 完善海洋維權執法的立法。⑴《領海及毗連區法》和《專屬經濟區和大陸架法》條款簡陋，兩者共計33條3400字符，不可能充分確定我國的海洋權益、管轄權及其執法權。應修改或制定《海洋法》。⑵急需制定統一的《海洋執法法》包括實體法和程序法，一并適用于中國海警和中國海事等執法主體的海上執法活動。⑶我國已在東海建立防空識別區，應制定相關法律或法規，如規定對外國飛機抵近偵察的應對措施。⑷修改《涉外海洋科學研究管理規定》，完善管控外國船舶海洋測量活動的操作條款。⑸完善配套規范，重點解決存在的重陸輕海、重實體法輕程序法、重近海輕遠海的海洋規范缺漏問題。