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　　□　吳弘　(華東政法大學經濟法學院院長)

　　普惠金融的發展和互聯網技術的融合,出現大量區域性、新型金融機構和金融業態,一方面彌補了現有金融體系的短板,但另一方面也會帶來了新的風險,監管體制需要與之適應。十八屆三中全會要求:“完善監管協調機制,界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任”,國務院出臺了相關規定,課題組在此基礎上進一步提出了構建分層式金融監管體制的建議。

　　分層金融監管的內涵

　　一,監管權的分層配置。分層式金融監管體制要求對中央與地方的監管權限適當劃分,進一步發揮地方積極性。對于分層式金融監管體制的具體配置建構路徑,有不少構想,有的主張可以通過公募與私募劃分職權——公募活動可以由“一行三會”來監管,而私募活動則可以在中央制定了大致規范后以地方監管為主。有的主張以傳統金融與新形態金融劃分,傳統持牌經營的金融(存量)由中央監管,新形態金融(增量)由地方監管。我們則主張按金融風險防范的需要劃分,凡是可能引起系統性風險的金融業態(包括傳統金融業),仍屬于中央監管;而風險較小、輻射影響較低的金融業態(大多數新金融),則歸地方監管。

　　二,監管機構及職能下移。市場對加快金融創新提出了新的要求,而金融創新對金融安全、金融穩定也提出了大挑戰,要求金融監管機構將機構與權力向市場一線、基層下移。如央行上海總部的設立,完善了中央銀行決策與操作體系、更好地發揮了中央銀行的宏觀調控職能,同時也是推進上海國際金融中心和自貿區建設的一項重要舉措。國務院應該批準建立金融監管部門的上海總部或金融監管部門賦予駐滬金融監管部門更大的監管權,即在上海組建成立各監管機構的二總部,或者考慮將各監管機構的職能適當向上海轉移,以降低駐滬金融機構的監管成本,從而進一步優化國際金融中心和自貿區的金融監管環境。

　　三,推動非官方監管機制創新。僅憑借地方國家機關無法全部負擔起金融監管體制的重任,可以發揮社會監督功能及金融行業、金融市場和金融機構自我監管作用。第一,為有效發揮交易所的自律監管功能,應將金融監管機構擁有的一線監管和自律監管職能盡快下放到各個交易所,賦予交易所對市場參與者的直接調查監管權限;第二,發揮銀行、證券、期貨、保險同業公會等行業組織的自律監管職能,提高行業自律意識與自律水平,形成監管合力;第三,探索金融消費者組織、媒體輿論、人民團體等對金融服務的監督,特別對非法金融活動的合力預警監視;第四,賦予市場中的金融機構進行金融產品創新的自主權,包括各種金融衍生品的設計和發行權。通過這些放權性的金融創新,真正發揮私人路徑在市場中的巨大影響和能動性。

　　監管權配置的理念

　　一,尊重市場規律。任何監管都是奠基于市場經濟之上的,政府不僅需要干預市場,市場也會干預政府。不論是中央政府監管,還是地方政府監管,都要尊重市場,把握監管紅線。遵守政府對市場最低干預原則,強化市場約束,引導政府的逐步退出和市場力量的逐步進入,從而推進金融體制機制的市場化改革。

　　二,確定監管主體。目前基本法律并沒有明確地方政府金融監管的主體身份,但地方政府已成為地方金融事實上的監管者。而地方政府中承擔金融監管職能的機構則五花八門。全國31個省區市成立了金融管理機構,地市、縣級的金融管理機構多達二百　多家,然而這些機構隸屬關系、級別、職能等五花八門。實踐中較為常見的是由金融服務(工作)辦公室(以下簡稱“金融辦”)主導地方金融的監管工作,但各地金融辦的性質卻差別很大,或為政府組成部門,或為臨時性議事協調機構,或為直屬事業單位,或為常設掛靠機構等等。

　　三,改進監管方法。分層金融監管不僅要提高監管的量化標準,而且需要改進監管方法。一方面簡化監管程序,另一方面要強化監管操作,提高監管效力。地方監管部門應指導區內金融機構,建立起全面風險管理架構,不斷完善相應的風險防控制度、流程、政策和系統。

　　監管權分層應包含監管規則制定權

　　在賦予地方金融監管權的同時,也要賦予地方一定的金融立法或金融規則制定權。這里的地方,目前應限于省級。

　　根據我國立法法,金融基本制度屬于法律保留事項,地方無權制定立法,但是金融立法權集中于中央存在突出的問題:首先,國家制定新法或修改舊法時間較長,而金融業的一個特點就是發展快、創新快,因此金融創新和法律滯后的矛盾較大;其次我國在法律修改方面的理念也不適應金融市場,一些金融發達國家的金融法律修改頻率很高,而我國金融相關法律幾年不改的情況非常普遍,造成一方面無法可依,一方面法律景觀化。

　　金融市場發展速度快、變化大,尤其是自貿區建設中新的改革探索和創新層出不窮,不斷提出法律規范的新要求,而法律要求相對穩定性、無法朝令夕改,因此就要由監管規則及時填補。這是不僅需要中央金融監管部門有針對性的出臺規章,也可授權省級地方政府及中央金融監管部門的派出機構頒行相應金融監管規則,在一定范圍內適用。

　　地方金融風險處置機制

　　一,加強和完善地方金融體系風險預警機制。首先是完善地方誠信體系。地方政府應該給予誠信體系以充分的重視,促進社會誠信系統建設的不斷完善。標準建設是地方金融信用體系建設的基礎工作,地方金融監管機構可以參照央行的金融業統一征信標準體系,完善地方金融監管的征信標準,對接央行的金融業信用信息體系,督促轄區內各類地方金融機構完善金融信用管理制度;其次是建立地方金融風險監測指標體系。目前地方金融監管機構的風險監測能力較弱,且有不盡合理之處。地方金融監管面對的是全新的金融業態,這些新金融機構本身自由資金很有限建更合理的風險監測指標,也可委托第三方機,而且內控機制也不如傳統金融機構健全,應當通過大數據技術對這些新金融業態構構風險監測,監控風險因素的變動趨勢,預先發布警告以防止損害發生。

　　二,建立地方金融風險處置基金。金融風險處置基金的資金來源。省級政府作為地方金融機構的監管主體,全面承擔其金融風險處置職責。因此,地方金融風險處置基金應由省級政府和地方金融機構共同出資建立,以省級政府為主。省級政府應在評估地方金融風險的基礎上,以能夠完全覆蓋金融風險為原則,確定地方金融風險處置基金的規模,可采取逐年出資累計達到基金設計規模的方法籌措基金。

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? ? ? ??原文鏈接：《法制日報》（2016年3月23日）

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160323/Articel09005GN.htm