2025年03月15日
星期六
時間：2016-04-11 來源：正義網 責任編輯：elite
2015年實施的修改后立法法賦予所有設區的市地方立法權。目前,全國有設區的市284個,加上東莞市、中山市、嘉峪關市和三沙市這4個適用立法法的市,共有288個市可以獲得地方立法權。開展地方立法工作是一項大工程,對很多地方而言意味著全新的挑戰。如何用好手中的立法權,制定出高質量、符合當地實際的地方法規?這是全國各地立法工作者亟須思考的重大問題。
“不管是立新法還是修舊法,還是作出授權決定,都一定要解決問題,要針對問題立法、立法解決問題,要瞄準靶心立法,才能百發百中。”全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹指出。
地方立法如何有效解決實際問題?專家認為,應該抓住最關鍵的,解決最緊要的,做好“精細化”文章。
“法規起不了作用就等于無法”
地方立法速度在加快、數量在增加,質量問題隨即也相伴而至:往往是年初頒布了立法計劃,接近年底收官之際,不完成不好,于是草草審議、匆匆過會;偏重體例形式完整,抄引上位法條款現象嚴重,真正依據本地實際制定的條款較少;規定內容較粗,乃至有些法規頒布后,政府部門還要制定實施細則;立法技術不完善,體例缺乏統一規定,條款設計隨意,處罰幅度寬泛……
“有的法律條文,邏輯嚴密、結構合理、層層遞進,條文很漂亮,但和實際對不上號,不管用。”全國人大法律委員會主任委員喬曉陽說。他指出,當前要注意在細化和具體化上下功夫,朝精細化方向努力。現在有些法律執行不好,效果不理想,其中一個原因就是有的法律過于原則,需要層層配套。當配套的法規不能準確把握立法精神時,就會出現法律效力不斷遞減的現象。
北京大學法學院院長張守文也曾表示,重視立法的精細化是非常重要的。因為過去的立法相對來說還是比較粗略,在單一立法之下,這種粗略的立法還是非常突出的,很多方面的條款,宣誓性的比較多,授權性的比較多,兜底性的比較多,而對相關權利義務精細的規定還是不夠的。如何進行精細化立法,是今后很重要的一個課題。
“法規起不了作用就等于無法。”全國人大農業與農村委員會副主任委員歐廣源在擔任廣東省第十一屆人大常委會主任時曾表示,要突出立法的地方特色,不能照搬照抄上位法,不能追求“大而全”“小而全”,盡量減少法規中的“號召性”“倡導性”條款,只要管用,有幾條寫幾條,從而增強立法的針對性、可操作性和解決實際問題的能力。
不妨“有幾條立幾條”
有這么一種認識:如果一部地方法規或者條例,篇幅較短,只有幾條甚至十幾條內容,就不夠莊重,也不夠嚴肅,不像一部法。
什么樣的體例好?大而全還是小而全?還是“有幾條就立幾條”?無論在法學界還是實務界,看法并不統一。不過,中國特色社會主義法律體系宣告形成后,各方基本形成了一個共識:有法可依問題解決后,不再刻意追求體系的完整。于是,“有幾條立幾條”,日漸堪用。
“有幾條立幾條”,是指在地方立法中,不違背上位法,不照搬上位法,不片面追求體例完美,不貪大求全,根據本地實際,突出本地特點或者民族特色,規范和調整本地事務,最終成熟幾條定幾條。
這樣做的好處在于,把立法的工作重點放在解決主要問題、主要矛盾上,便于集中精力攻堅克難;便于辦法和措施在執行中更具針對性和操作性;便于常委會組成人員有的放矢地審議;便于人民普遍地理解和遵守;便于司法者和執法者有法可依、有法必依。更為難得的是,法條一目了然,令部門利益無處藏身。
專家認為,有幾個關鍵點要把握好:對應的上位法,有哪些規定,如何規定的,要系統性掌握;要了解本地需要解決的主要問題、主要矛盾,對照上位法,以此來細化和補充;措施與方法的可行性如何,征詢意見要到位,論證要到位,第三方評估也要到位;條文闡述要言簡意賅、閑言少敘;審議中,有幾條就審議幾條;通過時,成熟幾條定幾條。
簡易體例的“上海實踐”
黨的十一屆三中全會后,百業待興。然而社會變化太快,很多事情又無從借鑒,只能“摸著石頭過河”。簡易體例的“上海實踐”,就是這樣摸索出來的。積極又審慎,這是當時上海市人大常委會在立法上采取的態度,甚至還對一些條件不成熟的事務延緩了立法。這段時期,盡管立法數量不多,條數大多在十幾條或二十幾條,但是卻都較為管用。這為后來的簡易體例立法積累了經驗,樹立了根基。
1985年后,上海市迎來了經濟立法的快速發展時期,每年制定的法規達8件以上。不過,即便是在“加快地方立法”的大時代背景下,上海也沒有放棄對簡易體例立法的探索與追求,如《上海市商品包裝物減量若干規定》,全文不分章節,12條;《上海市街道辦事處條例》,18條;……2000年起,上海市地方立法逐步顯現出了精細化的脈絡,也產生了一些新提法、新做法,比如法規條文遵循“成熟幾條規定幾條”的原則,不貪大求全;在法規正文中盡量不抄上位法,而是把上位法全部或有關條款附在法規正文之后,僅作對照參考,等等。
中國特色社會主義法律體系宣告形成后,上海市人大及其常委會更加注重探索簡易體例立法,著力提高立法的針對性和可操作性。2012年4月,時任上海市人大常委會主任劉云耕指出:今后的地方立法應當多針對一些具體問題,由系統性立法向問題引導立法、立法解決問題方向嬗變,“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結構完整的常規形式。隨后,該市人大常委會工作要點對此還予以了明確。
“法律的生命力在于實施”,這是業內人士的術語。而百姓們的話來得更為干脆:“不能被實施,無非一張廢紙。”
“我們要的是能解決實際問題的‘真刀真槍’,不要中看不中用的‘花拳繡腿’,更不要既不中看也不中用的‘劣質產品’。”歐廣源的話或許更能準確地表達出人民對立法工作的期許。
新聞鏈接
◆地方立法緊鑼密鼓
據全國人大常委會法工委統計,截至2016年2月,新賦予地方立法權的271個設區的市、自治州、不設區的地級市中,已有214個被確定可以開始制定地方性法規,比例占到79%;已有24個省、自治區作出了確定設區的市行使立法權的決定,預計到今年上半年,相關省、自治區將全部完成確定和批準工作;已有6個設區的市制定了地方性法規,并經省級人大常委會批準,還有一些地方性法規已經報到省級人大常委會,正在審批過程當中。
◆專家庫為立法打好基礎
2016年3月,為了提高地方立法質量,進一步推進地方立法工作民主化、科學化,浙江省臺州市成立首個地方立法專家庫,30名來自不同領域的專家受到正式聘任,包括法學研究、法律實務類、城鄉建設與管理類、環境保護類、歷史文化保護類、語言文字類等領域專家。立法人才隊伍的好壞直接關系立法質量。浙江省人大常委會在其關于設區的市開展地方立法工作的研究中直指問題:從目前情況看,設區的市立法隊伍弱,沒有人才儲備,立法工作制度機制不健全,開展地方立法起步困難。
◆第三方參與立法的“廣東模式”
早在2013年5月至12月間,廣東省人大常委會先后在省內9所高校設立“廣東省地方立法研究評估與咨詢服務基地”。2014年,廣東省人大常委會與該省法學會、省青年聯合會、省律師協會、省工商聯簽訂協議,建立“廣東省立法社會參與和評估中心”,不僅受委托參與地方性法規的起草,而且常規化地為地方性法規草案征求意見稿提供意見、表決前的評估報告、立法后的評估工作。由此,第三方參與地方立法的“廣東模式”走向了規范化、日常化。三年來,廣東共有17項法規委托立法基地起草。
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