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　　建海洋強國需要強有力法律支撐

　　專家建議構建多層次多空間多維度海洋法體系

　　□　法制網記者　　張媛

　　21世紀,人類進入大規模開發利用海洋時期。建設海洋強國,也成為中國特色社會主義事業的重要組成部分。

　　黨的十八大明確提出,要提高海洋資源開發能力,發展海洋經濟,保護海洋生態環境,堅決維護國家海洋權益,建設海洋強國。

　　近日在十二屆全國人大常委會第十七次會議上,深海海底區域資源勘探開發法草案首次提請審議,我國海洋法律有望再添一員。而在全面推進依法治國背景下,在海洋資源開發與海洋權益維護變得日益重要的今天,海洋立法也成為管理部門、實務部門和理論部門等不同領域關注的焦點。

　　海洋立法數量不足

　　上海政法學院經濟法學院副院長、中國海洋戰略論壇秘書長楊華在近日召開的海洋資源開發與海洋權益維護研討會上指出,關于海洋立法的范圍,可能要涉及到海洋法的學科問題。當前,海商法、海事法、海洋法的割裂局面不利于海洋立法問題的解決。

　　“海洋占全球71%的面積,而當前的海洋法研究僅僅著眼于國際公法中的海洋法,立法與調整對象嚴重不對稱,太有局限性。”楊華認為,海洋法應該是海法+洋法的組合。所謂海法,就是通常所說的海商法、海事法,而洋法則涉及到公海海上安全、海體漁業、生物資源等資源利用、大洋洋底區域開發等問題。

　　“所以,要將海法和洋法有機統一起來,形成真正的海洋法學科,從大視角來看待整個海洋立法。”楊華強調,我國應盡早構建近海、遠海、深海的多層次立法,海空、海上、海下的多空間立法和海洋資源開發、海洋污染及海洋糾紛解決的多維度立法,并盡力參與國際社會的海洋法律規則構建。

　　全國人大環資委法案室主任翟勇指出,我國現在有關海洋的法律很少。在海洋環境資源方面的立法只有5部,包括專屬經濟區與大陸架法、海洋環境保護法、海域使用管理法、海島保護法和目前正在制定的深海海底區域資源勘探開發法,再加上海商、海上救助、海上安全等方面的立法,一共不到10部。相應的海洋方面的行政法規和部門規章及地方性法規較多。但翟勇以美國為例進行對比:“美國海洋方面的法律有幾十部,關注的點很全面,非常健全。”

　　據介紹,除已經進入立法程序的深海海底區域資源勘探開發法外,我國還正在制定海洋基本法。

　　海洋環境狀況較差

　　隨著海洋開發活動的不斷拓展深入,海洋環境保護問題成為擺在人類面前的一道關鍵命題。上海政法學院經濟法學院教授何艷梅指出,我國海洋環境問題的狀況,總體而言是比較差的。

　　“我國法律將海洋分為三部分:近岸、近海、遠海,我們的問題主要集中在近岸海域。我國近岸海域環境檢測數據比較糟糕,環境受污染并持續惡化,生態系統健康狀況也在惡化。另外,嚴重污染海域的面積也在不斷擴大。”何艷梅說,近岸海域污染日益嚴重,原因就在于陸源污染物排放入海沒有任何節制。因此她認為,海洋環境保護立法的重點,應該是對近岸海域的環境保護。這一立法應與陸源污染物控制立法結合起來。

　　實際上,早在1999年我國就出臺了海洋環境保護法,之后還制定了一些政策、文件,建立了很多項海洋環境保護制度。比如,國務院發布了《水污染防治行動計劃》和《全國海洋主體功能區規劃》;國家海洋局公布《海洋生態文明建設實施方案》;2015年10月底,中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議,提到保護海洋環境。“這都屬于我們生態文明建設的重要組成部分。”何艷梅說。

　　但何艷梅同時指出,現行政策與立法、與我國保護海洋環境的需要都有很大差距,需要進行立法體系制度重建。“一方面要結合我國海洋環境保護的現狀和緊迫性,另一方面要把中央有關政策吸收到立法中。”何艷梅說,我們是政策先行,立法跟進。現在政策已經有了,立法卻還沒有動靜。

　　對于如何重建海洋環境保護立法體系與制度,何艷梅具體建議,一是考慮海域使用管理法與海洋環境保護法一體化,利用與保護不能分割;二是水污染防治法和海洋環境保護法銜接配合,特別是打通污染物排放總量控制制度,不再分而治之。

　　“如果做不到統一的立法規劃管理,可以考慮建立海陸環境一體化的管理制度和協調機制。”何艷梅建議。

　　海事執法支撐薄弱

　　海事作為代表國家政府履行《聯合國海洋法公約》和《國際海事公約》的部門,在保障水上交通安全、環境清潔,保護船員整體利益,維護國家海上主權方面發揮著重要作用。但是,上海海事局駐上海自貿區籌備組組長王勇指出,他們在海事維權方面還存在難點。

　　“我國專屬經濟區和大陸架法以及2012年出臺的行政強制法,都對行政執法部門賦予了登臨、檢查、逮捕和扣留的權力。但是,這些規定都比較粗,缺乏可執行性。哪些情況下哪些部門應該采取哪些措施,采取措施的具體程序是什么,后續措施又有哪些,還需法律進一步明確。”王勇說。

　　上海海事局副調研員張曉東指出,雖然我國現在有海洋環境保護法、水污染防治法、船員條例、內河交通安全條例等法律法規對海事執法有一定規范,但這些法律法規都非常分散,沒有系統性地把海事執法歸于一個體系。

　　張曉東介紹,日本1948年就出臺了《日本海上保安廳法》,至今已修改100多次。最近一次在2012年,是專門為日本海上保安廳的活動而修改。美國1926年的《美國法典》,把美國200年以來的法律全部匯編,其中第十四卷就是將關于海岸警衛隊的法律法規都羅列其中。

　　“與這些發達國家形成對比的是,我國海事執法法律支撐依然非常薄弱。”張曉東說,“盡管我們沒有海事局法,如果能通過立法將海事局包括海洋局、海警局的職權分工明確,將更有利于海事執法在海洋權益維護中發揮自己應有的作用。”

　　同時,王勇指出,現在國際海事公約與國內海事立法之間的關系未能明確。國內立法與公約銜接不夠緊密,跟不上公約的變化。“作為海事部門來講,現在行使的海上行政職權立法層次非常低。實際上在執法時我們也在考慮,涉海管理部門的分工怎樣更明確、協調、有序,不能存在缺位;有缺位時,各管理部門之間怎么進行更好的溝通。另外,一些事情發生、處置以后,大家怎樣整合資源,形成評估、預案?”王勇說,這些問題希望立法能作出回應。