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　　　國家立法機關主導慈善法終入立法程序

　　采用“大慈善”概念廣開“善道”

　　□法制網記者 張媛 □法制網見習記者 朱琳

　　十二屆全國人大常委會第十七次會議近日對慈善法草案進行了首次審議。

　　作為我國首部慈善領域的專門法律,慈善法草案可謂我國慈善事業立法甚至是社會領域立法的一個里程碑,是彌補慈善領域基本法空白的一大進步,對推動我國慈善事業健康發展具有重要意義。

　　然而,就是這樣一部重要的法律,卻經歷了十年左右的“難產”過程。

　　制定慈善法經歷十年“難產”

　　早在2005年,民政部就提出了慈善事業促進法立法建議,2008年慈善法列入十一屆全國人大常委會立法規劃第一類項目,2013年再次列入本屆人大常委會立法規劃第一類項目。但直到今年,慈善法才正式進入立法程序,“十年懷胎”終見開花結果。

　　十年里,我國慈善事業已取得長足發展,捐贈總額從2005年不足100億元,發展到目前1000億元左右。

　　對于慈善法“難產”的原因,北京師范大學中國公益研究院院長王振耀說:“近年來,慈善公益事業發展速度迅猛,立法必須要跟隨其發展而變化,這可能就是立法耗時長的客觀原因。同時,這中間還存在體制性原因,之前很多根本性問題沒有達成共識,再加上立法經驗不足等,導致慈善立法一再‘難產’。”

　　在王振耀看來,缺乏立法經驗是慈善法出臺耗時長的一個主因。慈善立法曾經是由行政部門來主導的,但行政部門眾多,要達到各部門的統一認識相當費時,而且行政部門對社會的反饋不如全國人大順暢,在爭取社會各界的意見上存在一定困難。

　　民主立法開門立法之典范

　　“后來我們認識到,慈善法這樣一部社會意義重大、社會地位高的法律,由行政部門來主導立法并不合適。而由全國人大內務司法委員會來主導,僅用了一年多時間就提請審議,辦到了行政部門七八年都辦不到的事,這創新了社會立法的經驗。”王振耀說,更有意義的是,這也成為社會立法的典范,未來還會出臺很多社會立法,都可以借鑒這個有益的經驗。

　　中國勞動關系學院公共管理系教授楊思斌指出,慈善法草案由全國人大內務司法委員會起草,體現了由全國人大主導立法,通過良法實現善治的全面推進依法治國的精神。

　　“慈善法的起草過程,是中國立法史上民主立法、開放立法的一個典范。”楊思斌告訴《法制日報》記者,慈善立法的參與度是相當廣泛的,參與討論會的人員包括有關政府部門、地方民政、專家學者、各類社會組織、慈善界人士等。僅他自己所在的,由全國人大常委會委員、全國人大內務司法委員會委員、中國人民大學教授鄭功成主持的國家社會科學基金特別委托項目《慈善事業立法研究》課題組,就召開了18次立法專題研討會,先后形成了15個專題研究報告。

　　楊思斌回憶說,慈善法草案起草組對學術界組織的各類專題討論會非常重視,經常派人參加各類會議,聽取意見和建議。對各研究團隊提交的研究報告和慈善法的多部立法建議民間版本也都進行了認真研究。“例如,在慈善法草案剛起草的時候,對于慈善信托是否要納入慈善法進行調整,有不同觀點。一種觀點認為,我國已有了信托法,其中有關于公益信托的規定,慈善法沒有必要重復規定。另一種觀點認為,信托法雖有公益信托的規定,但多年沒有被激活,慈善信托是發展慈善事業的重要模式,沒有慈善信托的慈善法是不完整的。后來,起草組將慈善信托列為專章進行規定。”楊思斌說。

　　“慈善法立法曾征求社會各界的意見,經過社會各界的多次討論,對慈善法的立法原則越來越有共識,條文越來越細化,立法時機也越來越成熟。”清華大學NGO研究所副教授賈西津說,這是一次很好的開門立法的嘗試。

　　拓展慈善活動空間和領域

　　慈善法十年“難產”,在王振耀看來,還有一個很重要的原因,就是社會各界在思想理念上無法統一。

　　“以前人們對慈善很陌生,缺乏慈善理念,導致慈善立法中要解決很多不專業的問題,耗費了大量時間。對慈善理念認識的進步,需要全社會進行學習,用了近十年的時間其實也是可以理解的,畢竟政府、公眾、社會都需要一定的學習過程。”王振耀說。

　　王振耀所指的理念上的不統一,就包括了關于慈善的定義。何為“慈善”,一直是專家學者們不斷爭論的問題。

　　“慈善法在立法之前,曾經經過多次研討,其中的關鍵點包括如何界定慈善組織,慈善組織的概念和現有的社團、民非、基金會構成的三類社會組織的概念之間,是什么關系。”賈西津說,慈善組織的概念沒有確定下來,也就是最基礎性的東西沒有界定清楚,將會給法律實施帶來不確定性,因此,慈善法草案面臨的任務仍然是明確這一界定。

　　普遍觀點認為,慈善有廣狹兩義,“小慈善”指的是扶貧濟困救災,“大慈善”的含義除此之外還包括促進教育、科學、文化、衛生、體育事業的發展,環境保護等。

　　慈善法草案第三條規定了慈善活動的內容,包括扶貧濟困、救助老幼病殘;救助自然災害;促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展;防治污染、保護環境;符合社會公共利益的其他活動。

　　“可見,慈善法傾向于采用大慈善概念,不僅把包括促進教育、科學、文化、衛生、體育事業的發展及環境保護等領域的公益活動都納入了慈善法的調整范圍,而且把符合社會公共利益的其他活動也納入法律鼓勵和促進的慈善范疇。這樣,既與國際上慈善事業發展的規律相適應,也為中國慈善事業開辟了廣闊的發展空間,體現了面向未來、面向發展的立法精神,是慈善法的重大創新。”楊思斌說。

　　在全國人大常委會會議上審議慈善法草案時,鄭功成委員指出,草案解決了何為慈善這個關鍵性問題,為慈善事業的發展創造了條件。

　　同時,楊思斌介紹,我國公益事業捐贈法中關于“社會公益事業”的界定,不僅包含了傳統的慈善即賑災濟困、安老助孤、幫殘助醫、支教助學等活動,還包括環境保護、社會公共設施建設以及促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業,具有更寬泛的內涵。

　　“隨著我國法定社會保障制度的發展,特別是社會保險制度、社會救助制度的逐步完善,困難群體的生存與發展權有了具有強制力的國家保障以后,慈善事業需要拓展其活動范圍,發揮其在社會建設和現代國家治理體系中的應有功能。”楊思斌說,事實上,我國的慈善事業實踐也遠遠超出了扶危濟困的范疇。因此,慈善法關于慈善的界定必然要向“大慈善”靠近,以廣開“善道”,拓展慈善活動的空間和領域。