2025年03月13日
星期四
時間：2015-07-16 來源：法律年鑒社 責任編輯：att2014
一、關于全國人大常委會的立法工作和法律監督
2014年，中國全國人大及其常委會通過法律、法律解釋和有關法律問題的決定24件。截至2014年12月底，中國除現行憲法外，現行有效的法律共242件。
(一)制定和修改了一批法律
——修改環境保護法。環境保護法是環境領域的基礎性、綜合性法律。2014年4月，全國人大常委會通過修改后的環境保護法。修改的主要內容：一是明確推進生態文明建設、促進經濟可持續發展的立法目的，明確要求經濟社會發展與環境保護相協調。二是進一步明確政府對環境保護的監督管理職責。三是完善生態保護紅線、污染物總量控制、環境監測和環境影響評價、跨行政區域聯合防治等環境保護基本制度。四是強化企業防治污染的主體責任。五是強調信息公開和公眾參與，明確公民享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。六是加大對環境違法行為的法律制裁。
——修改預算法。預算法自1995年施行以來，對于規范預算管理，推進依法理財，加強國家宏觀調控，促進經濟社會發展發揮了重要作用。2014年8月，全國人大常委會對預算法作出修改，這是預算法實施近20年來進行的第一次全面修改。修改的主要內容：一是完善政府預算體系。規定政府的全部收入和支出都應當納入預算;預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，同時對四本預算的功能定位、編制原則和相互關系作出規范。二是健全透明預算制度。規定經本級人大或者常委會批準的預算、預算調整、決算，應當及時向社會公開，部門預算、決算及報表也應向社會公開。三是建立跨年度預算平衡機制。各級政府一般公共預算按照國務院規定可以設置預算穩定調節基金，用于彌補以后年度預算資金不足;超收收入只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金;出現短收的，通過調入預算穩定調節基金、減少支出等方式實現收支平衡。四是完善財政轉移支付制度。規定國家實行財政轉移支付制度，并對轉移支付的主要目標、構成、形式等作出規范。五是規范地方政府債務管理機制。增加允許地方政府舉借債務的規定，并從主體、用途、規模、方式、風險控制等方面作出限制性規定。六是加強人大預算審查監督。完善人大對預算的初步審查制度，并進一步明確重點審查的內容。
——修改行政訴訟法。行政訴訟法是“民告官”的法律，自1990年實施以來，在解決行政爭議，推進依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益等方面，發揮了重要作用。2014年11月，全國人大常委會對該法作出修改，這是行政訴訟法實施24年來的第一次修改。修改的主要內容：一是擴大受案范圍，將“具體行政行為”改為“行政行為”;將規章授權的組織作出的行政行為納入受案范圍;列舉的受案范圍從原來的8項擴大到12項，將對征收、征用決定及其補償決定不服的，行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的，違法集資、攤派費用的，沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇的等行政行為納入受案范圍。二是暢通訴訟渠道，規定人民法院應當保障公民、法人和其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理;行政機關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件。三是明確行政首長出庭應訴制度，規定被訴行政機關負責人應當出庭應訴，不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。四是完善管轄制度，規定經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。五是嚴格規范立案程序，將立案審查制改為立案登記制，規定人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定起訴條件的，應當登記立案。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。六是在堅持合法性審查原則的前提下，將行政行為明顯不當納入審查范圍，明確人民法院對行政行為明顯不當的可以判決撤銷或部分撤銷。七是明確人民法院對規章以下的規范性文件可以進行附帶性審查，認為不合法的不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。八是進一步明確行政機關拒不執行法院判決的責任，規定將行政機關拒絕履行的情況予以公告，拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。此外，還增設了簡易程序，對訴訟參與人制度、證據制度等作了進一步完善。
——修改安全生產法。安全生產法自2002年施行以來，對預防和減少生產安全事故，保障人民群眾生命財產安全發揮了重要作用。2014年8月，全國人大常委會對該法作出修改，重點強化三方面制度措施:一是強化落實生產經營單位主體責任，解決安全生產責任制、安全生產投入、安全生產管理機構和安全生產管理人員作用發揮等問題，以及事故隱患排查治理制度等;二是強化政府監管責任，完善監管措施，加大監管力度;三是強化安全生產責任追究，加重對違法行為特別是對責任人的處罰力度，著力解決如何“重典治亂”的問題。
2014年，全國人大常委會還制定了航道法、反間諜法，修改了軍事設施保護法，并采取一攬子修改的方式，對保險法、注冊會計師法、政府采購法、氣象法等5部法律的部分規定作出修改，取消和下放部分法律設定的有關行政審批事項;通過了關于刑法、刑事訴訟法、民法通則、婚姻法有關規定的8個法律解釋;還審議了食品安全法、廣告法、大氣污染防治法修訂草案和立法法、反恐怖主義法、國家安全法、境外非政府組織管理法、刑法修正案(九)草案等。
(二)通過了一批有關法律問題的決定
——通過關于設立國家憲法日的決定。憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力。為了增強全社會的憲法意識，弘揚憲法精神，加強憲法實施，全面推進依法治國，2014年11月，全國人大常委會通過關于設立國家憲法日的決定，將12月4日設立為國家憲法日，國家通過多種形式開展憲法宣傳教育活動。
——通過有關紀念日、公祭日的決定。為了牢記歷史、不忘過去、珍愛和平、開創未來，全國人大常委會根據近年來全國人大代表、全國政協委員和社會各界人士提出的建議，審議通過了關于確定中國人民抗日戰爭勝利紀念日的決定，將9月3日確定為中國人民抗日戰爭勝利紀念日，每年9月3日舉行國家紀念活動;審議通過了關于設立南京大屠殺死難者國家公祭日的決定，將12月13日設立為南京大屠殺死難者國家公祭日，悼念南京大屠殺死難者和所有在日本帝國主義侵華戰爭期間慘遭日本侵略者殺戮的死難者;審議通過了關于設立烈士紀念日的決定，將9月30日設立為烈士紀念日，每年9月30日國家舉行紀念烈士活動。
——通過有關引領和推動司法體制改革的授權決定。根據中央深化司法體制改革的精神，全國人大常委會審議通過了關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作的決定，授權最高人民法院、最高人民檢察院在北京、天津、上海、重慶、沈陽、大連、南京、杭州、福州、廈門、濟南、青島、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、西安等地，對事實清楚，證據充分，被告人自愿認罪，當事人對適用法律沒有爭議的危險駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件或者單處罰金的案件，進一步簡化刑事訴訟法規定的相關訴訟程序;審議通過了關于在北京、上海、廣州設立知識產權法院的決定，對知識產權法院的設立、案件管轄、監督、法官任免作出規定。這兩個決定，為探索完善刑事訴訟程序、知識產權司法保護體系提供了法律依據。
——通過授權國務院在有關自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定。貫徹中央關于推廣中國(上海)自由貿易試驗區經驗的要求，2014年12月，全國人大常委會通過關于授權國務院在中國(廣東)自由貿易試驗區、中國(天津) 自由貿易試驗區、中國(福建)自由貿易試驗區以及中國(上海)自由貿易試驗區擴展區域暫時調整有關法律規定的行政審批的決定，明確了授權的范圍、內容和時間。這是全國人大常委會繼2013年作出關于中國(上海)自由貿易試驗區的授權決定后，再次作出授權決定，為深化改革、擴大開放、加快轉變政府職能，提供了法律依據。
——通過關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定。實行行政長官普選，是香港民主發展的歷史性進步，也是香港特別行政區政治體制的重大變革，關系到香港長期繁榮穩定，關系到國家主權、安全和發展利益。2014年8月，全國人大常委會通過關于香港特別行政區行政長官普選問題和2016年立法會產生辦法的決定，明確從2017年開始，香港特別行政區行政長官選舉可以實行由普選產生的辦法，明確提出，香港特別行政區行政長官既要對香港特別行政區負責，也要對中央人民政府負責，必須堅持行政長官由愛國愛港人士擔任的原則，并對行政長官普選制度的若干核心要素作出規定，包括：提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定;提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人;每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持。這個決定，對于全面貫徹落實“一國兩制”、“港人治港”、高度自治方針和香港基本法，推動香港循序漸進發展民主、依法落實2017年行政長官普選，具有重大意義。
(三)深入推進科學立法、民主立法
2014年，全國人大常委會在繼續落實和完善法律草案出臺前評估工作機制，加強立法調研、項目論證，公開法律草案征求意見的基礎上，在推進科學立法、民主立法方面邁出了新的步伐。一是更好發揮全國人大常委會的主導作用。加強立項主導，從經濟社會發展實際出發，突出重點、統籌兼顧，科學確定立法項目。加大組織起草工作力度，環境保護法、立法法、行政訴訟法等重要法律的修訂、修正草案，都是由全國人大相關專門委員會或常委會法制工作委員會直接負責起草的。同時對“一府兩院”負責起草的法律案，有關專門委員會提前介入，共同研究草案中的重大問題，推動如期提請審議。二是堅持立改廢釋并舉。統籌考慮立新廢舊、法律之間協調銜接等問題。一年中，既有修改的預算法、行政訴訟法、環境保護法等，也有新制定的航道法，還有為下一步制定一部具有綜合性、全面性、基礎性的國家安全方面的法律做好準備，將國家安全法修訂為反間諜法。在修改方式上，既有全面系統的修訂，也有一攬子打包的修改。加強法律解釋工作，就刑法、刑事訴訟法、民法通則、婚姻法有關規定作出法律解釋。三是進一步發揮人大代表在立法中的作用。建立了全國人大常委會組成人員、專門委員會組成人員和常委會立法工作機構聯系全國人大代表的工作機制，積極邀請代表參加立法調研、論證、審議等工作，全年共有300多名全國人大代表應邀列席全國人大常委會會議。四是進一步做好聽取社會公眾意見工作。一年中，將安全生產法修正案草案等9部法律草案在中國人大網公布，公開征求社會公眾意見，共計2.5萬多人次提出了7.7萬多條意見。更加注重增強公眾參與立法工作的實效，對公眾意見認真分析，對合理的意見盡量吸收，不能吸收的意見給予必要的解釋說明。邀請地方人大法制機構負責同志參加常委會會議、共同研究修改有關法律草案。五是繼續做好法律案通過前評估工作，先后就環境保護法修訂等7部法律案進行了通過前評估，邀請全國人大代表、地方人大、國務院有關部門、專家學者、有關單位同志參加，就草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題進行評估;認真研究評估意見，對有的修改意見予以采納。
(四)關于全國人大常委會的法律監督
2014年，全國人大常委會依法行使監督職權，著力加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，加強對“一府兩院”的監督，推動中央重大決策部署貫徹落實。
——對法律實施情況進行檢查。2014年，全國人大常委會共檢查了專利法、旅游法、未成年人保護法、大氣污染防治法等4部法律的實施情況。
對專利法，重點檢查了提高專利質量、促進專利運用和推廣、保護專利權人合法權益、打擊侵權行為、推動企業加快技術創新、促進轉型升級和產業結構調整等情況。常委會組成人員指出，要維護市場公平競爭，使專利的市場價值得到充分尊重，使創新者的合法權益得到有效保障，更好地激發個人和企業的創新積極性。要進一步加大專利法宣傳實施力度，增強全社會知識產權意識，著力加強專利運用和保護，依法嚴肅查處侵權行為。
對旅游法，重點檢查了健全旅游綜合協調機制、強化旅游執法監督、治理和規范旅游市場秩序、保護旅游者合法權益、合理利用旅游資源、完善旅游公共服務等情況。常委會組成人員建議，要進一步加大旅游法宣傳力度，加快完善旅游法配套法規制度，健全各級政府旅游綜合協調機制，強化旅游市場綜合整治和執法力度，依法維護旅游者合法權益，促進旅游業健康有序發展。
對未成年人保護法，重點檢查了依法保護未成年人的人身安全等人身權利，依法打擊拐賣、虐待未成年人和對未成年人實施性侵害等違法犯罪行為，在司法活動中保護未成年人合法權益等情況。常委會組成人員和執法檢查報告指出，要著力加強對未成年人人身安全的保護，依法嚴懲侵害未成年人人身安全的違法犯罪行為，推進綜合治理體系建設，推動家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護的緊密銜接，營造關愛、保護未成年人的社會環境，進一步完善保護未成年人的法律法規和政策措施。
對大氣污染防治法，重點檢查了京津冀、東北地區、長三角、珠三角等重點區域的大氣污染防治，建立并實行大氣污染物排放的許可、監測和總量控制制度，公布大氣環境質量狀況，改進城市能源結構、推廣清潔能源、發展清潔生產技術等情況。常委會組成人員指出，當前我國大氣環境質量不容樂觀，大氣污染防治工作任重道遠。要認真貫徹落實大氣污染防治法，進一步加強大氣污染防治工作力度，大力推進產業結構和能源結構調整，加強重點行業綜合治理和機動車污染防治，從根本上減少和防治污染源。要加強執法監管，健全區域聯防聯控機制，加強環境監測體系建設，嚴厲打擊環境違法行為，確保法律制度有效實施。
——聽取和審議專項工作報告。2014年，全國人大常委會聽取和審議了國務院關于節能減排工作情況的報告，關于2013年中央決算的報告，關于2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告，關于加強金融監管防范金融風險工作情況的報告，關于今年以來國民經濟和社會發展計劃執行情況的報告，關于今年以來預算執行情況的報告，關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告，關于統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告，關于安全生產工作情況的報告，關于推進新農村建設工作情況的報告，關于國家財政水利資金投入和使用工作情況的報告;聽取和審議了最高人民法院關于人民法院規范司法行為工作情況的報告，最高人民檢察院關于人民檢察院規范司法行為工作情況的報告。其中，結合審議國務院關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作、統籌推進城鄉社會保障體系建設工作、推進新農村建設工作等報告，先后開展3次專題詢問，提出了許多意見和建議，對推動中央重大決策部署貫徹落實和保證法律正確有效實施產生了重要作用。審議國務院關于國家財政水利資金投入和使用工作情況的報告，是全國人大常委會繼2013年聽取審議國家財政科技資金分配與使用情況報告后，再次對特定領域財政資金的投入使用情況開展監督。常委會組成人員提出，要貫徹“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，科學安排水利資金，加大財政對重大水利工程建設和水資源保護的投入，積極引導社會資本參與水利建設，完善涉水管理體制、財政轉移支付制度和水生態補償機制，加強水利資金項目管理和績效管理。
——做好規范性文件備案審查工作。2014年，全國人大常委會對國務院已報送備案的12件行政法規，最高人民法院、最高人民檢察院已報送備案的15件司法解釋逐一進行主動審查。認真研究處理有關國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民提出的審查建議，對涉及的43件規范性文件逐一進行審查。有重點地開展對地方性法規的主動審查，繼續推動地方建立法律制定或修改后地方性法規的常規清理機制，研究探索備案審查工作中的溝通、反饋等工作機制并制定工作辦法。
——完善監督工作方式方法。2014年，全國人大常委會著眼于增強監督針對性和實效性，繼續探索完善監督工作方式方法。一是改進執法檢查方式。在旅游法執法檢查中，把聽取匯報、召開座談會與隨機抽查、暗查暗訪結合起來，把全面檢查同跟蹤督查典型事件結合起來，還在常委會會議上以視頻和口頭報告相結合的方式匯報檢查情況。二是進一步提高專題詢問的質量和實效。著力做好專題詢問的準備工作，委員長會議組成人員帶隊深入基層社區開展調研，召開人大代表座談會，通過網絡平臺進行問卷調查，把各方面普遍關心的問題作為詢問重點，充分反映群眾和基層的關切。國務院高度重視常委會專題詢問，有關負責同志到會報告工作并認真回答詢問。在12月份的常委會會議上，國務院副總理馬凱到會報告工作并回答詢問。這是全國人大常委會開展專題詢問以來，國務院常務會議組成人員首次到會應詢。三是把監督與立法更緊密結合起來。8月份的常委會會議對安全生產法作出修改，強化生產經營單位主體責任、政府監管責任和安全生產責任追究;12月份的常委會會議就安排聽取審議關于安全生產工作情況報告。常委會對大氣污染防治法實施情況開展檢查，國務院高度重視，認真研究采納執法檢查提出的意見建議，總結《大氣污染防治行動計劃》實踐經驗，擬訂大氣污染防治法修訂草案并提請常委會審議。常委會還開展土壤污染防治專題調研，既推動相關工作又為制定土壤污染防治法作前期準備。
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