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宋功德：中央辦公廳法規局副局長、法學教授

摘自《中國法學》2018年第2期

一、治黨必依黨規

　　《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》開宗明義：“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。”這個“法度”，就是指規章制度;“從嚴必依法度”，就是要求實行依規治黨。黨的十八大以來，黨中央堅持問題導向，一方面，推進全面從嚴治黨，抓思想從嚴、抓管黨從嚴、抓執紀從嚴、抓治吏從嚴、抓作風從嚴、抓反腐從嚴;另一方面，緊緊圍繞提高科學執政、民主執政、依法執政水平深化黨的建設制度改革，加強民主集中制建設，完善黨的領導體制和執政方式，保持黨的先進性和純潔性，為改革開放和社會主義現代化建設提供堅強政治保證。這兩個方面相輔相成、相得益彰。“六個從嚴”固然各有側重，但有一點是共通的，這就是每個“從嚴”都強調發揮法規制度的引領和保障作用，每個“從嚴”都是依靠建章立制來提供準繩，每個“從嚴”都要依據法規制度去衡量是非曲直，貫穿“六個從嚴”始終的是從嚴建章立制、從嚴執規執紀——這正是習近平總書記所要求的：“要把制度建設擺在黨的建設的重要位置，以制度建設鞏固思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設成果，加強制度執行力建設，為黨的長治久安提供堅強制度保障”。

　　如何做到真正發揮制度治黨的治本作用?這就要針對制度之治建立常態化長效化機制，將制度治黨這種方式嵌入全面從嚴治黨的戰略部署之中——這就是黨的十九大所要求的“把制度建設貫穿其中”，把制度建設貫穿于全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律之中，據此推動制度建設與黨的“五大建設”形成結構性耦合：一方面，充分發揮制度建設對全面推進黨的建設的引領和保障作用，要求推進黨的建設各方面工作都要在制度軌道上進行，包括黨的建設干什么、誰來干、怎么干等都要有規可依、依規而為;另一方面，要求制度建設的謀劃推進以及具體制度安排，要始終圍繞推進黨的建設新的偉大工程“公轉”，不能自說自話、自轉空轉。這就使得全面推進黨的建設活動的過程，同時也是一個從嚴建章立制、從嚴執規執紀的過程，制度建設活動來自于黨的建設各方面工作又回到黨的各方面建設活動中去，二者水乳交融、融為一體。

　　在黨組織和黨員所應遵循的各類制度中，相對而言，國家法側重于劃出底線，對包括黨組織和黨員在內的所有組織和個人提出共性要求，而黨內法規則是在國家法之上進行“二次調整”，對黨組織和黨員提出更高標準更嚴要求，專為調整黨內關系量身定制;黨內法規重在創設黨組織職權職責、黨員義務權利、針對違規違紀行為的處分處理，而“小微制度”則重在落實黨內法規、作出細化配套;黨務治理主要靠黨內法規定規矩、明遵循，不成文的規矩發揮拾遺補缺作用。綜合以上幾點來看，在制度治黨的諸多“制度”中，居于脊梁地位、發揮中堅作用的乃是黨內法規。正因為制度治黨中“制度”的骨干是黨內法規，所以制度治黨的重點自然就是依規治黨。

二、黨規必成體系

　　黨的十九大報告指出，“增強依法執政本領，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。新時代黨的建設要求建成什么樣的黨內法規制度體系?《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》從兩個方面作了回答：一方面，從邏輯結構來看，“黨內法規制度體系，是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內法規為主干，由各領域各層級黨內法規制度組成的有機統一整體。”另一方面，從質量要求來看，黨內法規制度體系要滿足“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”16字標準。根據該《意見》，黨內法規制度體系是以兩個“1+4”縱橫交錯為基本架構的。

　　第一個“1+4”指的是縱向上的效力位階。“1”是指黨章，“4”依次是指由黨中央制定的中央黨內法規，由中央紀委、中央各部門制定的部委黨內法規，由省級黨委制定的地方黨內法規，以及由黨中央授權的副省級城市和省會城市黨委制定的地方黨內法規。

　　第二個“1+4”指的是橫向上的調整領域。“1”是指黨章，它對黨的性質和宗旨、黨的指導思想和奮斗目標、黨的領導、黨的自身建設以及黨的組織結構、黨員義務權利、黨的紀律和紀檢機關等作出基本規定;“4”是指按照“規范主體、規范行為、規范監督”相統籌相協調原則形成的4大制度板塊，即黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度。其中，黨的組織法規制度側重從“主體”上規范黨的中央組織、地方組織、基層組織，黨的紀檢機關、工作機關、黨組以及其他黨組織的產生和職責問題;黨的領導法規制度側重規范黨對黨外實施的領導“行為”，規范黨領導經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設以及外事、國防軍隊建設等活動;黨的自身建設法規制度側重于規范黨在黨內實施的自身建設“行為”，規范黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等活動;黨的監督保障法規制度側重從“監督保障”上規范黨內監督、問責、組織處理、黨紀處分、獎勵表彰、黨員權利保障、黨的機關運行保障等活動。據此，形成主體、行為、監督保障三位一體的黨內法規制度架構。

　　如果將建構黨內法規制度體系比作蓋房子，那就要分三步走，第一步是夯基壘臺，主要任務是修訂完善黨章;第二步是立柱架梁，主要任務是制定一批準則、條例;第三步是添磚加瓦，主要任務是制定一大批規則、規定、辦法、細則等配套法規。柱立則墻固，梁橫則屋成。在黨的十九大黨章基礎上，當前建成體系的主要任務是抓緊制定相關準則、條例，搭建四梁八柱、形成主體框架。

三、立規必重質量

　　黨內法規必須姓“黨”彰顯政治性。毫不動搖堅持正確政治方向，這是黨內法規制定工作必須遵循的第一位要求，也是衡量黨內法規制度質量的第一標準。我們黨作為馬克思主義執政黨，是具有鮮明階級性的政治組織，黨內法規作為黨的意志的體現，它只能姓“黨”，它必須具有鮮明政治性，它必然有著與生俱來的紅色基因。政治性，是黨內法規的“魂”。貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記重要指示要求，在起草和制定黨內法規時必須時刻繃緊政治這根弦，以政治建設為統領，牢固樹立“四個意識”，自覺站穩政治立場、把握政治方向、牢記政治使命、堅持政治觀點，把講政治要求落實到制定工作全過程，把政治性要求貫徹到黨內法規制度安排各方面，確保制定出臺的黨內法規必須有利于全面從嚴治黨、保持黨的先進性和純潔性，有利于鞏固黨的長期執政地位和總攬全局、協調各方的領導核心地位，有利于維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導。

　　高質量的黨內法規應當粗細適中。制定黨內法規到底是粗點好還是細點好，要具體情況具體分析，不可一概而論，既不能在宜粗不宜細時糾纏于雞毛蒜皮，否則會出現繁瑣哲學問題，也不能在宜細不宜粗時規定得粗枝大葉，否則就會出現“網大魚小”問題。實事求是的做法是，宜粗則簡、宜細則繁。具體而言，一要區分黨內法規的位階高低，一般是位階越高越原則，位階越低越具體;二要區分是基礎主干黨內法規還是配套性法規，前者可以粗一點，但后者一定要細;三要區分是中央黨內法規還是部委法規、地方法規，中央黨內法規可以原則一些避免出現一刀切，部委法規和地方法規就得緊密結合本部門本地區實際作出更加明確具體的規定;四要區分是總結經驗還是實踐探索，在將實踐證明行之有效的經驗上升固化為黨內法規時可以規定得細一點，而在鼓勵先行先試探索積累經驗時，就要規定得粗一點;五要區分是提出高線要求還是作出底線規定，對于高線要求可以“寫意”，但對于底線規定就必須“寫實”;六要區分是倡導性意見還是禁止性要求，前者可以規定得粗一點把意圖表達清楚即可，但后者就得把子丑寅卯對錯是非規定得明明白白。

四、執規必動真格

　　《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》強調要“堅持制定和實施并重”，提出要“形成高效的黨內法規制度實施體系”，對提高黨內法規制度執行力作出了全面部署。概括起來主要包括3個方面。

　　一是抓住關鍵少數、堅持以上率下。黨內法規制度權威不足問題，暴露在面上、要害在根上，病癥反映在普通黨員身上、病灶出在領導干部身上，上行下效，所謂“其身正不令而行，其身不正雖令不從”，講的就是這個道理。鑒此，解決黨內法規制度執行不力問題，關鍵是抓住要害、突出領導機關和領導干部這個重點，只要領導機關和領導干部尊崇黨規、率先垂范，那么其他黨組織和廣大黨員不信不守規矩問題就能迎刃而解。

　　二是注重環環緊扣、形成完整實施鏈條。《意見》強化“知規”這個貫徹落實的前提，要求加大黨內法規公開力度、宣講解讀力度、教育培訓力度、普及宣傳力度等，提高黨內法規制度的公開性、透明度、知曉率。《意見》強化“執規”這個貫徹落實的重點，要求實行黨內法規制度執行責任制，做到一級抓一級、層層抓落實，梳理執規職責清單、細化分解執行責任，做到責任到事、責任到崗、責任到人，做到有規必執、執規必嚴。《意見》強化“評規”這個推動貫徹落實的抓手，要求發揮實施效果評估在推動黨內法規制度貫徹實施中的重要作用，建立健全黨內法規制度執行情況、實施效果評估制度，特別是對準則、條例等重要黨內法規要適時進行評估。《意見》強化“督規”這個推動貫徹落實的關鍵，要求強化監督檢查，將黨內法規制度實施情況作為各級黨委督促檢查、巡視巡察的重要內容，對重要黨內法規制度開展定期督查、專項督查，并將監督檢查結果在黨內一定范圍內通報，必要時可在新聞媒體公布，接受社會監督。《意見》強化“護規”這個保障貫徹落實的“壓艙石”，要求暢通黨員群眾對違規違紀、執規不嚴等行為的反映和檢舉渠道，加大責任追究和懲處力度，嚴肅查處違反和破壞黨內法規制度的行為，真正讓鐵規發力、禁令生威。

　　三是抓“常”抓“長”、健全長效機制。提高黨內法規制度執行力，不可能畢其功于一役，必須在常長二字上做文章，建立長效機制，提出剛性要求，常抓不懈、久久為功。為此，《意見》要求建立健全加強黨內法規執行力建設的機制制度。比如，探索建立黨員領導干部任前黨內法規知識考試制度，建立健全黨內法規制度統一發布平臺，建立貫通上下的備案工作體系，等等，建立健全提高黨內法規制度執行力的長效機制。