2025年03月16日
星期日
時間：2015-12-30 來源：中國能源法研究會 責任編輯：xzw
為落實《中國能源法研究會發展規劃》(2015-2020年)提出的“建設特色突出的能源法治智庫”、“服務支持國家能源立法”等目標和精神，充分體現中國能源法研究會“三個服務”的定位，中國能源法研究會2015年年會暨第二次會員代表大會于2015年8月22日至8月25日在黑龍江大慶舉行。全國人大法工委、國務院法制辦、國家能源局、中國法學會等單位的領導及協辦單位中國石油天然氣集團公司領導、大慶油田公司領導蒞臨會議指導。各大能源企業法律顧問、行業協會法律部門負責人及來自高等院校、研究機構和實務部門中從事能源法研究的專家、學者近百人出席會議。這是一次從事能源法研究的法學工作者和法律工作者相聚交流的大會，是能源法研究會承前啟后、繼往開來的一次盛會!
本會會長石少華、中石油大慶油田有限公司副總經理王建新和中國法學會研究部副主任李存捧先后致辭，期待與會人員圍繞會議主題，開展交流研討，共商能源法研究大計。
全國人大常委會法工委副巡視員宋燕妮，國務院法制辦工交司干部葉楠，本會顧問吳鐘瑚、肖乾剛，副會長周立濤、郭進平、肖國興、李朝暉、陳臻、周鳳翱出席會議。
本次能源法研究會年會的主題是推進依法治國與完善能源立法。年會的專題涵蓋能源革命、能源安全與能源法治;能源立法“立改廢”與能源法律體系建設;《能源法》的立法契機與制度選擇;國外能源立法與我國能源立法的比對與借鑒等。會議收到論文50多篇，有60余位與會代表近百人通過大會主旨發言、大會交流發言、圓桌討論等多種形式進行了廣泛深入的研討和互動交流。
一、《能源法(送審稿)》修改工作與能源法治
(一)抓住契機，加快《能源法》立法進程
與會者認為，我國的能源法制建設，早在上個世紀就已經進入提速狀態。改革開放以來，關于能源領域已有5部法律和15部法規。但由于種種原因，作為能源領域基礎性法律的《能源法》擱淺數年。去年習近平總書記在中央財經領導小組第六次會議提出的能源消費革命、能源供給革命、能源技術革命和能源體制革命，為《能源法》制定工作的提速提供了契機。《能源法》作為全面深化改革和全面依法治國急需的項目，被列入國務院2015年立法工作計劃。我們必須乘勢重新梳理能源立法的現狀及存在的問題，分析能源立法滯后的體制、制度和機制等方面的深層次矛盾及原因，借鑒國外能源立法的成熟經驗，對《能源法》基本框架進行科學的頂層設計，結合實際對《能源法》進行深入研究及修改，推動該法盡快出臺，促進能源法治建設，爭取用五到十年時間，形成比較完整的能源立法體系。《能源法》(送審稿)的迅速起步，工作突出是大勢所趨，完全符合我國能源發展與法治建設的實際。
(二)把脈改革精神，做好能源法律法規“立改廢”頂層設計
會議認為，推進能源革命，需要良法為之保障。加強能源法治，必須實現立法先行。十八屆四中全會早已明確了立法與改革的關系。而能源領域的改革措施，也必須要于法有據。與會專家表示，要堅持把立法決策和改革決策結合起來，從法律制度上落實和體現。一方面，立法與改革有內在的沖突，立法是穩定，改革是變動;另一方面，立法與改革相輔相成、互為條件，沒有立法，改革就會缺少動力。因此，要在這兩者之間找到平衡點。
針對能源領域法律法規的“立改廢”， 要按照黨的十八屆四中全會決議的要求，與時俱進地布局和規劃好能源法律規范體系，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，時不我待地把能源法的體系和制度建設提速 。與會學者認為，“立”的方面，要積極推進能源立法的完善和修改，制定能源立法規劃;積極推進《能源法》、《電力法》的制定、修改等重點立法項目;積極《海洋石油天然氣管道保護條例》、《能源監管條例》、《石油天然氣保護法》、《煤炭法》、《石油天然氣》、《國家石油儲備管理條例》、《原子能法》、《核安全法》等其他能源立法項目?！案摹钡姆矫?，要在立法層面促進能源市場改革，理順不同能源類別之間的價格關系，要在大能源視角下開展能源體系立法，打破條塊分割的局面。在油氣領域，增加油氣勘探開發合資合作的相關規定，解決國內民營企業參與油氣開發的法律問題。在電力領域，現行《電力法》顯然不適于當前的發展現狀，應盡快修訂。另外，要改變能源稅制立法位階較低，缺乏穩定性和權威性的現狀，通過修訂、補充立法，使能源產品價格真正反映市場供求關系?！皬U”的方面，由于我國在能源行業監管方面長期遵循煤、油、氣、電各部門管一攤的辦法，所以應該重視多管融合，加快簡政放權，進一步加強能源行業標準體系的細化和綜合，加快滯后標準的廢止、修訂，推動能源行業標準與國際標準的全面接軌，使標準更多地被認可和應用。
(三)合理定位定性，完善《能源法》法律功能
與會者指出，能源是國家安全的命脈和國民經濟發展的重要基礎，能源問題已成為一個國家乃至全世界可持續發展的根本問題，《能源法》準確的法律定位將直接影響到制度的安排與實施。隨著中國經濟社會的快速發展和世界格局的復雜多變，能源問題的重要性正日益凸顯，現有的政策和法律在應對能源需求的快速增長和國內外能源形勢變化等方面已經顯得力所不及。與會專家指出，能源法治的關鍵是加快能源法制建設，能源立法的思路和定位調整舉足輕重。我國目前亟需出臺一部全面體現能源戰略和政策導向、總體調整能源關系和活動的“能源基本法”。能源立法應縮小其民商成分，突出其行政法、經濟法的公法成分，并以能源行業的市場化改革為主題。
與會者認為，作為法的不同層面的要素法的功能，是實現法的價值不可缺少的環節。在能源立法領域，《能源法》的功能完善對于能源立法目標的實現起著重要的保障作用。與會學者認為，《能源法》的功能應聚焦于能源法治、能源安全、能源經濟、能源節約及環保利用。能源法治化需要政治決策和法制建設的結合，需要完備的法律規范體系、高效的法律實施體系，需要嚴密的法律監督體系和有力的法律保障體系;能源安全強調能源連續供應和能源自主實現;能源經濟突出市場在資源配置中的基礎作用，強調還原能源商品屬性，完善商品交換規則，保障市場競爭，主要包括價格的市場化、產權全面放開和資本流動;能源節約及環保利用的關鍵在于轉換視角，實現從能源法關注環境到從關注環境看能源法的轉變。
(四)堅持問題導向，理順能源法律體系框架
與會者一致認為，中國面臨著能源結構不盡合理，能源利用效率低下，能源安全保障空間有限以及能源管理體制亟待理順等一系列問題。為了規范和促進能源的合理、有效、安全利用，必須建立適合中國國情的中國能源法律體系框架，并不斷完善與能源相適應的法律、法規和規章制度。就《能源法》與能源單行法、相關法的調整對象和相互關系問題，要按照普通法與特別法相結合的原則，堅持調整范圍涵蓋而不覆蓋、銜接而不缺位、結合而不越位，綜合性法律規范與單行法律規范相互補充，留有空間，整體和諧的思路，對條文和制度進行精心安排。能源立法必須堅持問題導向，認真研究能源問題清單，突出解決能源領域的重點問題，解決單行法律解決不了的問題，從而保證能源基本法的全面性、前瞻性;同時避免與已經出臺了的《電力法》《煤炭法》《節約能源法》《可再生能源法》《石油天然氣管道保護法》等具體能源法交叉、重復。能源法的根本任務主要是把能源領域的共性問題上升到法律層面，用立法來確立較為系統的行為規范，使能源基本法與各能源法律法規之間既有彼此的分工，兩者又相互協調，相輔相成。
(五)大修《能源法》(送審稿)，護航能源法治
會議認為，作為行業的基本大法，《能源法》的出臺，契合中國進行能源革命有法可依的現實需求;《能源法》(送審稿)的大修，護航中國能源法治的順利推進。與會專家表示，此次啟動的《能源法》送審稿修改工作，核心是搞清楚能源領域要解決什么問題，哪些問題要由《能源法》來解決，不同主體之間的權利義務關系怎樣構造。框架要素的設計上，則重點考慮黨中央關于能源發展的重要決定;將國家基本能源政策制度化;解決基礎性能源法律問題;對重大能源問題進行法律管理;創制能源基本法律制度，建立、完善管理體制機制。此外，還要處理好《能源法》與能源單行法律及相關法律的關系。
與會者認為，《能源法》首先要規范能源開發利用和管理，促進能源產業發展，優化能源結構，提高能源效率，保障能源安全，促進經濟社會可持續發展。其次要集中調整了能源行政管理的縱向法律關系、能源開發的橫向法律關系與能源對外合作的涉外法律關系三個大方面的關系。再次要涵蓋包括能源資源、能源產業的戰略、基礎地位;能源發展戰略方針、戰略目標;能源資源國家所有權;能源發展基本政策;能源戰略與規劃;能源開發生產活動;能源供應消費;能源安全保障;農村能源發展;能源科技進步;能源國際合作;政府監督管理體系及違法責任在內的13個重大法律問題。重點是要建立能源國家所有權制度、戰略規劃制度、開發生產制度、供應消費制度、能源安全保障制度、能源預測預警、農村能源制度、國際合作制度、監督管理制度、法律責任制度等10項法律基本制度解決上述問題。最后，要將國家能源戰略原則性規定寫入總則;將能源戰略規劃、開發生產、供應消費、安全保障等按照產業鏈先后排序;農村作為特殊問題考慮。法律原則性與可操作性的問題兼顧，充分發揮原則的宏觀指導作用。
(六)借力政黨政治，實現能源法治
與會者認為，能源法必然會反映能源領域的權力與利益變化。確立能源變革原則、按“權力與利益”二元觀構建能源法以及實現能源創新，只有正確反映權力和利益訴求，把它們納入到能源發展的良性軌道之上，才能最終有效、均衡和平穩地實現經濟轉型。因此，切實反映能源領域中的權力和利益變化，進行有效的制度設計，并將它們納入到市場軌道中，才是能源立法得以構建，經濟轉型得以現實的基礎。有專家指出，《能源法》擔負著國家能源發展轉型與推動建立互補型經濟治理結構的重任，其起草和頒布是一個立法過程，更是一個政治過程?！赌茉捶ā分贫仍O計中涉及能源戰略與規劃，確立能源管理體制，建構公平并有效率的多元投資主體能力，確立能源競爭與反壟斷規則等重大制度變革，已經遠遠超出法學家與現行立法體制之所能，必須由政治家抉擇。政治制度的變革將成為《能源法》完成使命的契機，政治智慧是《能源法》走出立法困境的鑰匙。
二、能源法與全面深化能源領域改革
(一)凝聚能源革命與法律革命合力，全面深化能源改革
全面深化改革是能源領域的實際行動和市場機制成熟的表現。在國家新的能源戰略中，于法治框架下展開能源革命亦是題中之義，而任何革命都是制度裂變，制度裂變是制度轉型與社會變遷的關鍵。作為重大社會變革的能源革命必然要求法律裂變，即法律革命。因此，凝聚能源革命與法律革命合力，全面深化能源領域改革尤為重要。有專家對此問題予以回應，在能源供給革命中，法律制度設計應關注國有企業產業組織能力再造，促進民營資本投資產權實現，讓負面清單給出市場的范圍;在消費革命中，更多地考慮財政激勵和產權激勵之間的關系，控制總量，控制能源強度;在技術領域強調技術型企業家的培育，強調專利的價值量;在體制革命中考量全要素生產率，理順政府能源管理職能與公共行政管理的邏輯關系。
(二)還原能源商品屬性， 建立現代能源市場體系
能源領域要進行大改革，要革命，根本是解放思想，在觀念上要革命，在認識上要創新。能源回歸商品屬性，這是思想理念上的一個重大突破，也是能源革命的核心。與會學者指出，國家可采取兩方面路徑還原能源商品屬性，全面推進能源革命，全面深化改革。一是通過能源價格改革，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的能源價格形成機制，有序放開能源領域可競爭環節價格;另一方面發展混合所有制改革，深化國資國企改革，推動能源行業國企可競爭環節市場化放開。實踐證明，還原能源商品屬性，讓價格真實反映能源資源的稀缺性和環境外部性，形成市場決定能源價格的機制符合能源行業的發展規律，有利于推動能源生產和消費革命，更有利于保障國家能源安全。
(三)促進能源財稅法定，保障能源領域市場配置公平競爭
與會專家認為，不論任何國家，財政都是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障，始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》史無前例的明確稅收制度改革需要“落實稅收法定原則”并“完善稅收立法”。我國當前能源開發管理中的核心問題，本質上聚焦于利益分配規則的設置。財稅制度的應有功能無疑指向利益分配規則的內容以及效果。我國能源開發的財稅體系雖已見雛形，但其體系設置尚不完備，所有者權益保護不足、稅費設置重疊導致的重復征收以及概念界定不清、征收主體不明確等諸多問題亟待解決，因此，構建以權益金為主、資源稅為輔、特別收益金為補充的新的能源財稅法律規范系統，并以財稅法定的方式予以固定，是優化資源配置、促進能源領域公平競爭的應然選擇。
(四)協調行業監管與反壟斷規制，促進煤炭有效競爭
與會者指出，就現有的社會經濟條件而言，煤炭行業實現有效競爭是必要的歷史選擇，也正是這種選擇使得對煤炭行業的規制需要《反壟斷法》與行業監管兩者并用。在實踐操作中，煤炭行業的行業監管與反壟斷規制容易引發標準的雙重化，并且很可能最終造成規制的低效性和不可預測性。因此，在我國如何協調行業監管和反壟斷執法權以實現規制效益最大化，“避免不必要的規制重復或者規制真空”，成為一個無法回避的問題。而在我國反壟斷理念尚未被廣泛接受和普及的法制環境中，要協調反壟斷規制與行業監管關系，解決實踐中反壟斷執法和監管執法的難題，應當構建完善反壟斷法監管機構與產業監管機構共同管轄權模式。對煤炭行業而言，即在確保煤炭行業監管機構在擁有其特殊政策判斷的權限下，使得反壟斷法所欲維護的競爭秩序也可反映在其它特殊政策判斷的決策過程中，從而促進競爭政策與政府產業政策的調和。
(五)保持供區專營制度，深化電力市場化改革
《電力法》作為能源電力行業的基本法律，已制定頒行近20年，對推動和保障我國電力事業發展發揮了重要作用。但是，隨著國家經濟社會的發展和各項改革的推進，現行電力法已經不能適應電力事業發展需要，亟待修訂。與會專家指出，現行《電力法》的修改，必須讓其回歸經濟法本位，按照簡政放權的思路，減少行政監管事項，規范行政監管權的行使，更為迫切和重要的是，明確專門的電力行政主管部門，建立統一規范高效的電力行政執法隊伍，強化電力行政主管部門的行政服務職能，以現代法治來引領、規范、推動和保障這場電力行業市場化改革取得成功。也有學者主張，供電區專營制度符合我國電力供應管理的歷史沿革，遵循電網技術經濟特性和電力工業發展規律，具有堅實的法學理論基礎，符合國內外的電力立法經驗，在沒有新的制度安排替代的情況下，予以維持，有利于保證電力體制改革方向，有利于確保安全可靠供電 。
三、可再生能源法與節約能源法治
(一)完善可再生能源法，促進可再生能源有序發展
可再生能源具有資源豐富、可再生性的特點，在資源的利用上既不會出現枯竭，又不會對環境構成嚴重的威脅，是未來人類社會可持續能源系統的重要組成部分。與會專家認為，近年來我國在可再生能源的立法方面已經有了一定進展，基本形成以《可再生能源法》為核心的可再生能源法律體系，但立法中仍存在一定的問題和缺陷。其原因在于法律制度設計存在依靠行政驅動，強化行政管制等制度理念和認識的誤區，致使制度結構失衡和制度激勵缺失。因此，在借鑒德國可再生能源立法成功經驗的基礎上， 細化可再生能源發展目標、有機結合政府調控與市場調節、完善監督管理體制和公眾參與制度，成為完善我國可再生能源立法的可行選擇。
(二)加強節約能源法制建設，提高能源效率，保護生態環境
當前，世界范圍以綠色科技為特征的第三次工業革命正在發軔。綠色發展已成為中國經濟社會未來發展的核心理念。而能源的綠色發展是國家綠色經濟發展的基石。要實現能源綠色發展的目標，首要和重要的舉措是必須加強節約能源法制建設，將節能提升到國家戰略高度，實施節約與開發并舉、把節約放在首位的能源發展戰略。然而，在應對全球氣候變化的推動下，如何將節約能源與保護環境融合起來提升能源效率?與會專家指出，“三率”制度與循環經濟模式的發展為節約能源法制建設提供了進一步完善的方向和切入點，節能科技創新和節能市場機制提供源源不斷的動力與活力。我國的節約能源法制建設，應當以保護生態環境為理念，以提高能效為核心，以技術創新為驅動力，以節能產權創設及其交易為具體路徑，由目前的政府節能逐步走向政府節能和市場節能并舉，最終演進到市場節能。依照這樣的運行軌跡和方向，構建出權利本位、市場主導、利益驅動、效率優先的制度架構，推動經濟社會實現綠色、高效、低碳發展。
四、原子能法與核電發展法治
多數與會者認為，核能具有穩定、潔凈、能量密度大的特點，在保障能源安全、調整能源結構、實現節能減排方面發揮這越來越重要的作用。隨著《國家能源發展戰略行動計劃(2014-2020年)》的出臺，國內核電發展和“走出去”面臨重要的發展契機，迫切需要加快核領域的立法，為核能可持續發展提供制度保障。應加快《原子能法》、《核安全法》等法律的制定。以人文關懷為中心思想的核安全和環境保護優先應成為原子能法的主要立法目的，核電站環評制度的完善和核損害賠償責任體系的建立值得重視。在立法中應處理好基本法與現行法律的關系，應有利于促進科研開發與技術創新，加強核安全監管獨立性的法律規制，強化核能利用安全的透明度，更加關注信息公開和公眾接受、公眾參與，以形成發展有保障、安全有監管、公眾有參與、行業可持續的法律環境。
五、國際能源法與國際能源合作
會議認為，“一帶一路”偉大構想的提出，從政治經濟、軍事外交等視角明確了中國未來發展的戰略方向，對我國能源合作、能源安全與能源持續發展具有前所未有的政治影響，為能源“走出去”和“引進來”提供了重要機遇。為此，我國迫切需要加強國際能源合作，參與國際能源合作法律機制的建立，實現國內能源法律與國際能源法有效接軌。而我國參與國際能源合作法律機制的構建，應把握好能源國際合作、能源主權、能源安全、國際能源新秩序和能源可持續發展的原則，著力設計合理的境內外能源合作并行制度，加強能源貿易合作和運輸合作，促進能源科技與教育合作，保障能源安全合作。此外，我國應積極完善相關的法律制度，促進國內能源法體系的完善，加強對能源開發的風險預防與監管，并積極鼓勵私人資本在能源開發的參與，尋求有效解決爭端的方式，共同推動我國于“一帶一路”沿線各國良好互惠的長足發展。
按照中國法學會關于所屬研究會進行獨立登記的工作部署，年會期間召開了中國能源法研究會一屆二次理事會，傳達了“陳冀平同志在中國法學會傳達學習貫徹中央黨的群團工作會議精神會議上的講話”，審議了中國能源法研究會 2015 年工作報告及財務收支情況，批準增加新個人會員情況的議案，通過增補理事、副秘書長的議案。
此次年會主辦者對協辦此次會議的中國石油天然氣集團公司及其大慶油田公司表示由衷的感謝!
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