2025年03月18日
星期二
時間：2012-12-11 來源：中國能源法律網 責任編輯：admin
?創新、變革、制度構建
—中國法學會能源法研究會2012年年會綜述
中國法學會能源法研究會
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????????2012年是中國法學會恢復重建30周年，也是中國法學會能源法研究會成立15周年。10月24日至26日，能源法研究會2012 年年會在上海華東政法大學松江校區隆重召開。本次年會由中國法學會能源法研究會主辦，華東政法大學經濟法法律研究院承辦。來自全國能源法律的研究者和工作者130余人參加。
????????全國政協社會與法制委員會副主任、中國法學會黨組書記、常務副會長陳冀平，原國務院法制局局長、本會高級顧問孫琬鐘，國務院參事、原國家能源辦副主任、國家能源政策咨詢委員會副主任、本會高級顧問徐錠明，全國人大環資委法案室主任翟勇，中國法學會研究部主任方向，上海法學會常務副會長陳金鑫、華東政法大學黨委書記杜志淳、副校長顧功耘，本會顧問呂振勇，會長葉榮泗、副會長周立濤、吳鐘瑚、石少華、肖國興，以及來自全國人大財經委、國務院法制辦、國家電監會的有關官員出席會議。
????????本次年會共收到論文64篇，25人進行大會發言。在論文作者和發言人中來自能源企業和實務機構從事法律實務工作的專家有明顯增加。會議以“創新、變革、制度構建”為主題，圍繞能源增長方式變革與法律制度創新、能源結構調整與法律制度構建、能源市場結構與市場主體培育的法律問題、國內外氣候變化立法與能源法的理論和實踐、能源行業（企業）發展中的法律問題及對策等五個專題對能源發展轉型背景下的能源法律問題進行了深入研討。會議討論互動熱烈，不時出現不同觀點交鋒。本次年會是能源“產、學、研”互相交流、互相促進的盛會，是能源法研究成果集中展示的盛會。
????????一、關于能源增長方式變革與法律制度創新
????????（一）創新和完善能源法律制度為能源發展方式轉變保駕護航。專家、學者們認為，可持續發展的精髓是低碳發展和構建綠色經濟，核心是以低碳能源逐步替代高碳能源，使經濟結構由高耗能高排放向高效率低排放轉變。能源發展方式的轉變刻不容緩，能源發展方式的總目標應該是“科學發展”，具體就是高效、清潔、低碳、安全，轉變的主要路徑是改革、改變、創新。制度創新特別是能源革命中的制度創新應該成為低碳革命的主要內容，中國能源法要以推動能源革命來進一步推動低碳革命。發展新能源和可再生能源是低碳經濟、綠色經濟的主要內涵和主要支撐。建議在評估現行經濟法律的基礎上構建我國低碳經濟法律體系，加快國家低碳經濟戰略立法，適時推出低碳經濟法。構建以能源基本法為核心的能源法律體系，加強科技立法，促進低碳經濟科技創新。要從市場準入、資源產權、市場競爭、市場監管等方面構建我國能源市場法律制度。當務之急是在既往能源立法基礎上進行補漏、修訂，甚至重新構建我國能源法制體系。
????????（二）能源與環境問題具有必然的內在聯系，能源法與環境法的綜合性協調是制度創新的必然選擇。一些專家、學者認為，以化石燃料為主的能源消費結構和以第二產業為主的產業結構必將使中國環境法的發展為了彰顯“突出性的成效”和“抓重點問題”，走上了一條以污染防治為主的路線，能源消費結構、產業結構、區域結構，和城鄉結構“陷阱”，使得環境法成為“被縛的普羅米修斯”。我國能源法制與環境法制逐漸趨近并融合，可持續發展與“生態化”理念在能源法制建設中全面確立并積極體現。從立法的角度，使能源開發與生態保護和諧發展，其產生巨大的經濟效益也使生態環境得到有效保護。未來的《能源法》應當發揮其內外部制度結構功能，加強與環境保護法的制度銜接，秉持整體環保觀念與統一法治理念，促進能源開發利用與生態環境保護協調發展。具體制度上可以考慮發展可再生能源發展基金、建立環境保險責任、建立并完善生態補償機制。
????????（三）積極推動能源生產和消費低碳化。專家、學者們認為，以煤為主的電力生產結構決定了我國實現碳減排任務的艱巨性，電力行業低碳發展面臨政策與法制保障問題。一些專家、學者建議，一要加快有利于減少溫室氣體的法規盡快出臺；二要盡快轉變高化石能源發電結構，逐步降低溫室氣體的排放；三要切實落實《可再生能源法》，加快能源法制、電力法制建設。從政治經濟學角度看，低碳化消費模式才是低碳經濟最好的基礎，低碳經濟才能實現轉型社會對經濟以及環境的期待。低碳消費具有現代性、技術性、工業性、可持續性的特征，應當通過建立低碳消費法律體系，實現低碳消費進而實現低碳生產、低碳生活。
????????二、關于能源結構調整與法律制度構建
????????（一）與會者一致認為，進入21世紀以來，發達國家和地區積極進行能源結構調整，贏得新能源發展先機。發展新能源已成為發達國家促進經濟復蘇和創造就業的重要舉措。美國、英國、德國、澳大利亞、日本、歐盟等國家和地區密集頒布新能源法律和扶持政策。研究發達國家和地區新能源、清潔能源法律與政策的主要內容及其特點，探討其發展趨勢及對中國的啟示具有重要意義。
????????（二）新能源在我國處于戰略性新興產業地位，開發利用新能源在我國具有國家戰略意義。與會專家學者提出了完善我國水能資源開發法律法規、管理體制、規劃法律制定的建議，倡議積極推動《能源法》制定和《電力法》修訂，抓緊完善《可再生能源法》配套法規，加快構建智能電網、低碳能源電價及低碳電力科技創新等法律制度。一些專家、學者認為，確定海洋能開發利用在我國海洋發展戰略和能源發展戰略中的戰略地位至關重要，要從能源戰略發展的地位來制定促進海洋能開發利用的長期、中期、短期規劃，實行海洋能配額制、固定電價制、梯級電價制及控制海洋開發成本等法律制度為海洋能開發利用提供法律支持。
????????（三）核能發展的法律問題備受關注。我國核電經過20多年發展，已經進入快速發展期。雖然在日本福島核電事故后國家暫停了核電項目的審批，但我國已經運行的和正在建設的仍有41個核電機組，而且隨著核電重啟聲音日益高漲，新一輪核電建設高潮即將來臨。一些專家、學者認為，我國缺乏統一、綜合性的核電安全基本法，核電法律體系建設嚴重滯后，相關法律缺少技術支撐，管理體制存在權責不清、效率低下，監管機構獨立性面臨挑戰，建議盡快制定綜合性的原子能法，完善核應急監管體制，健全核事故預警機制。同時要積極參與國際原子能機構的立法活動。與會核能行業、企業代表闡述了核能特殊的國際法律發展、自然科學應用和國家關系變遷的關系，認為國際核能法律規制關乎國際戰略格局、軍事博弈和經濟發展，既涉及鮮為人知的核威懾對抗，也有民生熱議的能源開發合作。建議要進一步完善跨界核損害責任追究制度、賠償規則和訴訟程序，不斷增強立法的可操作性、適用性和便捷性。國務院批準的國家核電發展規劃對指導我國核電企業降低生產管理成本具有積極作用，但核燃料進口、儲備、核電廠廠址保護、核電站退役方面依然存在法律障礙，這種狀況應當盡快改善！
????????（四）中日東海油氣資源爭端是本次會議關注點之一。與會者探討了中日東海油氣資源爭端的法律解決機制。有專家、學者建議，應在中日雙方2008年達成的《關于中日東海問題的原則共識》基礎上，以聯合經營模式為最佳，分中方一側區塊和爭議范圍內區塊兩種情形，考慮國家、開發機構和承包商三種主體，較為全面地涵蓋中日共同開發區內的爭端。
????????三、能源市場結構與市場主體培育的法律問題
????????（一）能源市場結構優化離不開政府規制。歐盟在其歷史發展過程中，把協調各成員國能源政策作為其核心工作，能源政策奠定了經濟社會體制“歐盟模式”的基礎，二者共同演化。美國對煤礦安全生產、石油價格的規制與放松規制、頁巖氣開發與監管及發達國家對光伏產業的支持政策為我國新能源市場發展提供了借鑒經驗。與會專家認為，礦業權源于國家立足社會本位對傳統私法上的財產權的介入而生，亟需國家對礦業權流轉依法進行規制。建議按照事前、事中、事后三個階段完善礦業權規制，完善我國礦產資源產權主體制度，健全礦業權競爭和交易制度。
????????（二）促進民營資本進入能源壟斷領域，提高能源效率。一些專家、學者認為，我國《反壟斷法》的宣示性特征使得大型國有能源企業對其壟斷行為很少有所顧忌，也讓執法者無所適從，其本質是準行政壟斷。民間資本是我國《可再生能源法》效率價值的實現條件，但國有資本壟斷阻礙了民間資本的充分發展和進入。政府理念轉型是可再生能源領域民間資本準入的路徑依賴，政府應該更加有市場化理念，對民間資本采取更開放化的態度。
????????（三）能源市場結構優化要求政府分權式規制。現代礦業權制度是分權型政府主導下的、有限制的產權制度。專家、學者建議，我國礦業權制度改革要明確中央政府和地方政府分權進程中的責任歸屬問題。礦業權制度設計應在一些重要資源管控上實行國家專屬所有權情況下確立資源收益多級化的分配制度，明確劃分中央和地方的利益分配關系。
????????四、關于國內外氣候變化立法與能源法的理論和實踐
????????（一）國際氣候變化談判在既有的國際法律和政治經框架下面臨不確定性，中國等發展中國家應積極應對。一些專家、學者認為，《聯合國氣候變化框架公約》確定的“共同但有區別的責任”應成為今后氣候減緩談判的重要法律依據，如何根據公約規定和發展趨勢維護國家權益成為發展中國家面臨的重要課題。部門方法為中國提供一個可供選擇的契機，一方面可以緩解我國所面臨的總量和峰值談判困局，另一方面帶動國內高排放產業轉型升級，以謀求主導產業發展的更大空間。當前并不存在一個為國際社會所公認的全球氣候正義，未來國際氣候制度的構建將凸現出逐級層進的發展路徑。鑒于國際上對“共同但有區別的責任”出現不同的解釋，專家、學者建議應區分不同語境下作為“法律原則”、“倫理準則”和“談判策略”的運用。
????????（二）加強節能減排立法和法律實施，提高應對氣候變化能力。節能減排是應對氣候變暖的有效措施，涉及電力企業、公共機構、公眾參與等多因素。一些專家、學者建議，我國公共機構節能管理的制度選擇應以提高能源使用效率為目標，明確管理職責，加強監察執法權力，確立節能配額交易和市場化節能投資相結合的制度安排，積極推行政府節能采購制度。合同能源管理作為市場化的節能減排機制，具有多個有名合同部分條款有機結合的復雜特征，需要通過對法律關系的調整予以解決。碳排放權交易作為國際減排的市場機制，在金融危機背景下，短期內交易價跌量減，顯示出該交易制度在防范和應對金融危機方面存在制度缺陷，需要引起足夠的重視。
????????五、關于能源行業（企業）發展中的法律問題及對策研究
????????（一）煤炭行業企業對國家能源立法提出了新要求。一些專家建議，法律應當規定嚴格的煤炭開發準入條件，要從資格認證標準、資產指標、從業人員指標、技術應用指標等方面完善立法，以淘汰落后產能。要理順煤炭行業管理機構、企業和立法之間的關系，做到相互銜接、相互協調，減少行政審批，減少企業負擔。一些專家反映，煤化工等綜合利用項目、綠色煤電核準程序進展緩慢，一定程度上影響了煤炭企業的生產經營；一些地方政府收取稅費沒有法律依據；對煤炭企業節能減排考核指標體系不合理、不科學，與國家關于轉變經濟發展方式的政策不協調，建議補充萬元產值能耗考核，對綜合能源企業要分版塊、分產業進行分別考核。
????????（二）能源企業海外資本擴展需充分注意法律風險。近些年大型能源企業實施“走出去”戰略，取得很大成績，但也不乏因政治和法律風險而遭受嚴重損失的事件。一些專家指出，相比于其他國家，尤其是發展中國家，企業在美國開展投資活動面臨更嚴重的法律風險。為此提出了三點建議：（1）重視在美投資并購的法律風險。美國政治穩定、經濟發達、法制健全、基礎設施完善、社會治安良好，而對企業而言，赴美國開展投資并購，面臨的最大風險是國家安全審查風險和違反法律風險。為了應對國家安全審查風險，企業首先應淡化“國字號”背景，可采取與當地企業先合資待時機成熟后收購股份等合適的投資策略。其次，應加強與美國外國投資委員會（CFIUS）溝通，同時要重視聘請當地律師所、公關公司等專業咨詢公司。（2）重視赴美投資煤炭行業的法律風險。一是按照美國聯邦和各州法律，外國公司無法直接擁有美國的礦權；二是即使是合資公司但能否被授予礦藏租約和各類礦業活動資格具有很大的不確定性；三是煤炭土地地下和地上不動產財產權的法律關系極其復雜，尖銳的利益沖突極有可能妨礙煤炭開采活動。（3）在美國建設、管理煤礦的法律風險。一是由于美國煤礦設計、設備采購及施工的標準非常嚴格，建議聘請美國的咨詢工程師協助開展招標文件的編制和評標工作；二是煤礦竣工后，注意提前向所在州有關部門按照法律規定的程序和要求提交文件，申請獲得煤礦生產許可證；三是鑒于美國當地煤礦的開采作業標準較為嚴格，建議通過與當地專業煤礦簽訂委托合同的方式落實受托生產運行的義務和責任（含聘用合格的煤礦工人、開展法律規定的培訓等）；四是在煤炭運輸方面，應使用已進行注冊的商業車輛和持有相關證照的駕駛員；五是在煤礦關閉前，嚴格按照美國聯邦和所在州關于煤礦廢棄及土地復墾的法律規定程序和要求進行煤炭的關閉和復墾工作。
????????（三）光伏產業因歐美反傾銷、反補貼快速進入“嚴冬”，如何破解光伏“雙反”難題，成為光伏企業難題，本次會議對此作出了積極回應。光伏產品的產業鏈結構、發達國家光伏政策、面臨的國際競爭、金融危機深化成為我國光伏產品遭遇國際危機的外部因素，國內能源行業結構和制度結構成為光伏行業發展的國內“制度瓶頸”。一些專家、學者認為，打破壟斷、優化能源結構、光伏企業提升研發創新能力、建立規范統一的市場政策體系是光伏行業發展的必經之路。我國《可再生能源法》存在一些不足，需要完善。一是實施細則缺乏，市場啟動動力不足；二是政府有些政策重產能、輕應用；三是《可再生能源法》缺乏操作性。在固定電價制度下，可再生能源的發展完全依賴于政府政策扶持和原則支持，可再生能源的電力并沒有自身的發展能力，不反映市場的需求和要素變化。建議《可再生能源法》的修訂應強化市場觀念，建立多層次、多種交易主體的光伏發電市場激勵體系，構建良好的金融環境。政府應該更加重視市場化，對民間資本采取更開放化的態度。
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