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????????8月3日，由中國法學會研究部和中國財稅法學研究會聯合舉辦的“預算法修改”學術研討會在北京大學法學院凱原樓召開。自7月6日起，全國人大官方網站“中國人大網”公布了《預算法修正案（草案二次審議稿）》（以下簡稱《預算法》草案）全文，公開向社會征求意見。為體現學術對財稅立法進程的關注和影響，以及對預算法治回應，此次研討會圍繞《預算法》草案中的有關問題有針對性的討論。

??????? 中國法學會副會長周成奎作為致辭嘉賓表示，《預算法》是非常重要的法律，如果我們要建設法治政府，要依法行政，《預算法》起關鍵作用。

讓預算法從神壇走向民間

??????? 到截止日期8月5日，中國人大網共征集到逾31萬條意見，相比于老年人權益保障法、證券投資基金法，這個數字體現了公眾對有“小憲法”之稱的預算法的重視。但倘若拿這個數字與勞動者合同法作比較，就會發現公眾對預算法的關注稍顯“冷淡”。這主要源于公眾對預算法的認識不確切，有偏差。預算法的作用是規范約束政府的收支行為，而這一點就關系到民生問題。老百姓對于政府花的每一分錢都出自自己的腰包感受不深。有的人認為自己沒工作不用交稅，而又可以享受到政府提供的公共福利，對此已經很知足了，哪兒有功夫去管政府在哪兒花、花多少、怎么花。就這樣，政府花著“自己”的錢，理所當然；民眾看著政府花著不屬于自己的錢，漠不關心。這是一個重大的誤區，就算一個人沒有工作或者工資沒到個稅起征點，為了生活還是得去購買生活必需品。在消費過程中，雖然沒有人告知我們，但我們的的確確為我們的商品交了增值稅。所以政府花的每一分錢，都出自我們身上，這就給我們一個必須約束政府收支行為的理由。中國財稅法學研究會會長、北大法學院教授劉劍文指出，預算法可以說是最大的“民生”法律，從支出的角度關系到每個人的生老病死。預算體系問題、預算完整性問題、預算責任問題有助于政治體制改革，實現國家的長治久安。因此應該讓預算法從神壇走向民間，讓更多的民眾參與進來。中國財稅法學研究會副會長、華東政法大學教授陳少英也表示，應該加大宣傳力度，讓更多的民眾關注預算法。

分權精神的重要性

??????? 天津財經大學經濟學院教授李煒光指出，現有的預算法更像是財政部門的工作條例，沒能真正的體現分權精神，財政資源配置到位失責。而預算法真正的作用在于控制住納稅人交上來的錢不被濫用、錯用和資源的錯位。“我們經常會看到資源有時用來用去就被用到了錯的地方，其實它（政府）不是沒有做事，也做了很多的公共項目，但是錢花在了不適當的位置。”這就是所謂的錢沒花在刀刃上。“前一段時間北京城市中心發生了大水問題，要知道北京的高層建筑非常漂亮，媲美世界上任何國家，但是底下（建設）部分卻很薄弱。這個就屬于資源在配置時出現問題，有些地方該配置但實際卻沒有。只有分權才可能實現監督，人大的審批、監督、問責、糾錯的體系才能建成。”

建立三道防火墻機制

??????? “世上最開心的事莫過于花別人的錢，世上最困難的事莫過于花好別人的錢。而政府正處于如何花好人民的錢的地位。”中國財經大學財經研究院院長王雍君表示。現行《預算法》于1995年1月1日實施，至今歷時近18年。這十幾年，經濟快速增長，中國政府的“財政身價”漲了將近40倍，政府迅速貧窮的政府轉變為富裕的政府。浪費性支出行為(比如備受矚目的“三公消費”膨脹)、炫耀性的“政績工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權力謀私等現象頻有出現。因此，為了保障公款安全與妥善管理，促進和加強財政約束，充分發揮預算在公共服務中的作用，王雍君強調，必須建立三道防火墻。第一道防火墻：確立預算授權，代表公民的立法機關向政府提供預算授權。我國憲法規定，（1）國家的一切權力屬于人民，（2）全國人大系國家的最高權力機關，（3）行政部門由全國人大產生并對其負責，（4）行政部門須按年度向人大呈報預算、決算并由人大審查和批準。人大還有權監督預算執行和決算。據此，《預算法》修訂的中心任務，就是將《憲法》確立的預算授權安排作操作性建構。但是草案沒有“非經授權不得開支公款”等類似條款。相反，許多條款似乎與這法定授權相沖突。誠如其他專家學者所說，今天盡管有了預算制度，但是《預算法》并未清晰地賦予人大對預算的審查監督權。人大代表并無對于預算案的修正權，對于明顯不合理的預算安排，人大代表不能修改;人大代表也沒有對于預算案的分項審批權，政府提交的預算是一攬子預算，人大或者全盤否定，或者全盤肯定，并無對于不合理的項目予以單獨否決的權力，因而使不合理的項目也搭車而通過。第二道防火墻：標準TSA（國庫單一賬戶）機制。標準TSA機制的核心部分是“兩個直達”：所有公款從繳款人賬戶直達TSA，所有公款從TSA直達供應商或收款人賬戶。易言之，TSA的本質和功能集中體現為政府現金余額的集中化管理。第三道防火墻：所有國庫資金流動向立法機關報告，實現立法機關的監控。現行預算法仍規定“各級國庫庫款的支配權屬于財政部門”，在民主與法治社會，納稅錢包的權力被認為最應歸屬立法機關的權力。

??????? 此次研討會專家還針對財政專戶的不必要性、預算法宗旨的不準確、央行與財政部“經理”“代理”之爭，問責追究制的缺少、預算編制不夠細化等問題進行討論。