2025年03月12日
星期三
時間：2012-10-18 來源：法律信息部 責任編輯：admin
??????? 為促進我國誠信體系的法治化、規范化建設，中國法學會將《誠信體系建設法治保障》作為2012年的重大課題，開展了半年多的調查研究，形成了本調研報告。
??????? 一、主要經驗
??????? （一）加強組織領導，成立專門機構
??????? 有些省市設立社會信用體系建設領導小組，有些省市則設立社會信用體系建設聯席會議。大多由常務副省（市）長負責。成員單位基本上是政府有關部門，上海市擴充到包括區縣政府在內的62個部門。都成立了日常辦事機構，浙江、陜西放在發改委；上海、江蘇放在經濟與信息化委；四川放在工商局。
??????? （二）研究制定規劃，出臺規章制度
??????? 一些省市起步很早，提出了建設“信用浙江”、“信用江蘇”等戰略決策。在國務院辦公廳《關于社會信用體系建設的若干意見》下發后，不少省市編制了專門的規劃，扎實推進社會信用體系建設。浙江省先后出臺了社會信用體系建設“十一五規劃”、“十二五規劃”。江蘇省印發了《關于加快推進誠信江蘇建設的意見》和《江蘇省社會信用體系建設三年行動計劃（2008—2010）》。上海、四川、陜西等省市也都印發了類似的指導意見和規劃。
??????? 在建立信用法規政策體系方面，各部門各地方依照各自的法定權限，出臺了不少部門規章、地方性法規和政府規章。不少省市逐步形成了一套以地方性法規或政府規章為支撐、以其他規范性文件為補充、輔以相關標準和規范的信用法規體系，涵蓋公共信用信息歸集和使用、征信活動管理、信用信息數據標準、企業信用制度建設等多個方面。上海、江蘇等省市都頒布實施了企業和個人的信用征信管理辦法。部分省市還專門制定了地方性法規，如《廣東省企業信用信息公開條例》、《陜西省公共信用信息條例》。
??????? （三）重視統一征信平臺建設
??????? 信用信息的記錄和共享，是社會信用體系建設的關鍵。在中央部門，2009年3月最高人民法院開通全國法院被執行人信息查詢平臺。2010年底證監會與人民銀行就兩部門間的信用信息共享合作出臺制度安排，人民銀行在證監會設立征信系統聯網終端。2011年初公安部會同質檢總局等15個部委下發了《關于建立實名制信息快速查詢協作執法機制的實施意見》。工商總局向住建部提供建設領域的“黑名單”及法定代表人身份信息。在地方，上海2000年7月在全國率先建成了個人信用聯合征信數據庫，2002年3月開通了企業聯合征信系統，主要采集質檢、納稅、海關、工商等部門掌握的企業基礎信用信息。目前，上海市個人信用聯合征信系統已有74家信息源單位，入庫人數達1123萬。企業信用聯合征信系統入庫企事業單位、社會組織數為147萬家，并建成了社會信用信息自動采集系統，實現了15大類企業信用數據的自動采集。浙江省也已基本建成企業、個人信用公共基礎數據庫，其中企業公共聯合征信平臺征集信用信息的部門和系統達35家，入庫企業110余萬家；個人公共聯合征信平臺匯集12個部門的個人信用信息，覆蓋全省4574余萬人口。江蘇省2011年完成了企業信用基礎數據庫和服務平臺一期工程建設，實現了40多個省級部門和13個省轄市信用信息的7400萬條記錄歸集、處理和入庫。此外，上海、江蘇、浙江兩省一市于2006年聯合開通“信用長三角”網絡共享平臺，初步實現了區域企業基礎信用信息共享，在全國率先建立了第一個跨區域的信用信息共享平臺。
??????? （四）強化政務公開和司法公開
??????? 公開透明是制約和防止公權力腐敗、提升公權力誠信的有效措施。近年來，各地各部門都把政務公開和司法公開作為政府施政和司法活動的基本準則，要求所有工作都要以公開為原則、不公開為例外。最高人民法院2007年下發了《關于加強人民法院審判公開工作的若干意見》和《關于人民法院執行公開的若干規定》，提出依法公開、及時公開和全面公開三大基本原則，并對庭前公開、裁判文書公開及執行公開等進行了規定；2009年先后發布了《關于進一步加強民意溝通工作的意見》、《關于司法公開的六項規定》和《關于人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》，提出審判、執行各環節及審判事務的全面公開，將審判公開發展為全方位、多渠道的司法公開。浙江省大力推行行政執法責任制，嚴格執法過錯責任追究制度和執法行為評議考核制度；實行公務員信用檔案制度，客觀公正記錄公務員的信用、獎懲等信息，作為公務員晉升的重要依據之一。2011年，浙江省高級人民法院下發了《浙江法院陽光司法實施標準》，各級法院踐行“陽光司法”，不斷創新司法公開的方式方法，積極探索建立開放、透明、便民、現代化的“陽光司法”新機制，有效提升了司法公信力。
??????? （五）紀檢監察、檢察機關積極參與社會誠信體系建設
??????? 紀檢監察、檢察機關可以在社會誠信體系建設中發揮特殊的作用。中央紀委、監察部和國家預防腐敗局積極推動建立社會信用代碼相關工作；部署全面推開工程建設領域信息公開和誠信體系建設，推動各地區各有關部門建立統一規范的工程建設領域信息共享平臺；通過推動在非公經濟組織、社會組織和市場中介等社會領域建立廣覆蓋的信用記錄和信息共享平臺，有效地預防了商業賄賂及社會組織、市場中介等不正當競爭行為，促使各市場主體誠信自律、廉潔從業、守法經營。檢察機關嚴肅查辦和有效預防職務犯罪，積極參與社會管理創新，促進誠信體系建設：嚴厲打擊破壞社會主義市場經濟秩序的刑事犯罪，促進商務誠信；嚴肅查辦國家工作人員利用行政權、審批權、執法權、司法權謀取私利、貪贓枉法、瀆職失職等職務犯罪，促進政務誠信；強化對訴訟活動的法律監督，促進司法公信；創新建立行賄犯罪檔案查詢制度，實現行賄犯罪檔案查詢系統的全國聯網、本地查詢，促進了社會誠信。
??????? 二、主要問題
??????? （一）法律法規提供支撐不足
??????? 這是當前誠信體系建設中的突出問題，主要表現在以下四個方面：一是誠信體系建設基礎性法律法規嚴重缺乏，全國性立法基本空白。二是現行法律中很少有專門就誠信進行規定的條款，已有的誠信條文又大多屬于宣示性條款，缺乏責任規定，可操作性差。三是立法過粗，應當由法律對行政權、司法權進行規制的規制不夠。不少法律都留有可供公權力機關根據自己需要進行解釋的條款，例如《政府信息公開條例》規定，依申請公開必須屬于“生產、生活、科研等特殊需要”。而法律留給公權力的自由裁量空間越大，公權力被濫用的可能性就越大，失信的可能性就越高。四是信用信息披露與私權保護的界限等問題缺乏法律明確規定。劃定個人信用信息與隱私權的界限、企業信用信息與商業秘密的界限，是政府進行公共信用信息管理、征信機構開展征信活動的前提。而隱私權屬于民事基本權利，只能由全國人大及其常委會通過制定法律予以界定。
??????? （二）誠信法律的執行不到位
??????? 以《政府信息公開條例》為例，該條例實施4年來，各級地方政府及其職能部門都基本建立起了信息公開制度，但執行力度不夠。對政府應當主動公開的項目雖有明確規定，但公開的數量和質量在很大程度上還是取決于領導的重視程度，信息公開的內容難以滿足人民群眾的實際需求。真正關系人民群眾切身利益、公眾廣泛關注且從其他途徑難以獲得的政府信息，公開的仍十分有限。我國的政府信息公開的推動者是政府自身，缺乏外部強制力，這是《政府信息公開條例》執行情況不佳的根本癥結。根據該條例第30條，政府信息公開情況的監督機構是同級人民政府辦公廳、辦公室和監察部門，缺乏有效的外部監督。要保證政府信息公開的執行力，首先應當改變政府自己推動自己公開的現行體制。
??????? （三）誠信體系建設的定位和路徑有待進一步厘清
??????? 誠信體系建設比信用體系建設的外延要大。社會信用體系建設，主要是為了整頓惡意拖欠和逃廢銀行債務、逃騙偷稅、商業欺詐、制假售假等商務失信行為。而誠信缺失問題，涉及政務、商務、社會、司法等方方面面。但是，當前社會誠信體系建設中，存在一個認識上的誤區，即把誠信體系建設等同于社會信用體系建設，認為誠信體系建設只是市場經濟體制中的制度安排。基于這樣的認識，一些人主張征信系統和信用體系完全市場化。這顯然是不妥的。以政務誠信為例，政府公開信息是法定義務，理應建設信息平臺，用于歸集政務信息，方便公眾查詢和監督。如果直接交給市場化的信用服務機構，就與《政府信息公開條例》相違背。
我國一些地方誠信體系建設由于定位不合理，也導致了路徑偏差，即重商務誠信，輕政務誠信和司法公信。目前有關的規范性文件大多是針對社會信用體系建設，尤其是商務誠信建設。全國已有二十多個省份出臺了信用管理方面的地方性法規或政府規章。而政務誠信和司法公信領域的法律制度建設還沒有形成體系性、全局性的制度安排。從主管機構的設置來看，各省市都將牽頭單位設在側重于商務領域的機構，如經濟和信息化委員會或者信息中心等部門。由其承擔統領政務、商務、社會、司法各領域誠信建設的艱巨任務，勉為其難。
??????? （四）信用信息共享機制建設步伐緩慢
??????? 我國目前商事主體的信用信息分散在金融、工商、稅務、環保、社保、電信、質檢等十幾個部門。除了中國人民銀行牽頭建設的金融業統一征信平臺，實現了商業銀行之間的信貸信息共享以外，其他各系統大多已經形成了獨立的信息管理和保密制度，征信數據處于相互屏蔽的狀態。從地方層面來看，在全國性信用管理立法缺位的背景下，各地傾向于獨立建設本行政區域自己的信用信息平臺。不僅向全國統一征信平臺提交、共享數據的積極性低，而且由于各地信用信息數據化的范圍不均勻，數據質量的合規性參差不齊，即使提交了數據，實現全國數據共享的成本也很大、難度也很高。一方面，缺乏全國聯網的信用信息數據平臺，就難以實現“一處失信、處處受制”的目標；另一方面，由于政府機關尚未形成在公共事務管理和政府決策中使用信用信息的習慣，企業和個人在經濟活動中普遍缺乏使用信用產品的意識，信用服務市場的自發性需求明顯不足，又反過來影響了征信主體在信用信息采集、更新和平臺建設上的積極性。
??????? （五）誠信獎懲機制重懲罰輕激勵
??????? 失信成本過低、守信激勵不足，是制約當前社會誠信體系建設的一大問題。相對而言，各地普遍注重加大對失信行為的懲戒力度。法院、檢察院、工商、質檢等部門開展了大量專項行動，失信企業黑名單、行賄犯罪檔案等制度創新在實踐中也取得了積極的成效。但從整體來看，各地在守信行為激勵機制方面的改革舉措較少。法律對守信行為的規定以宣示性條款為主，實實在在的獎勵措施數量不多、力度弱，像發放無抵押貸款這樣的政策性傾斜更少。失信懲戒和守信激勵是緊密結合、不可偏廢的兩方面。懲治手段針對的是已發生的失信行為，其預防作用是消極的、事后的。與之相對，激勵手段能夠發揮正面引導的作用，有助于主動預防、減少失信行為發生。從這個層面上來說，激勵機制比懲罰機制更為關鍵。“重懲罰、輕激勵”不僅難以發揮引導作用，更重要的是，當失信行為懲治效果不佳時，守信者因為得不到鼓勵，很有可能會采取風險小獲利大的失信行為，引發“劣幣驅除良幣”的現象。
??????? （六）司法公信建設的著力點尚不夠突出
??????? 近年來，各級司法機關在推進審判公開、執行公開、審判執行信息化、檢務公開等方面收效顯著，但不少地方都將重心放在當事人行為規范方面，尤其是通過遏制虛假訴訟、公布失信被執行人名單、聯合懲戒等制度加大對當事人濫用訴訟權利、惡意逃避履行行為的規制。司法公信主要應當是指司法機關及其工作人員自身的誠信，性質與政務誠信相似。當事人的行為固然也會影響到司法公信力狀況，但司法公信力的確立和提升在根本上取決于司法機關的自身建設。目前，在強化司法機關自身誠信建設、促進司法工作人員誠信執法等方面還有大量的工作要做。
??????? 三、主要建議
??????? （一）明確實體性的中央領導機構
??????? 考慮到誠信體系建設主體涵蓋黨的部門和司法機關；目前一些部門基于自身利益，參與國家信用信息平臺建設的積極性不足，也需要一個強有力的領導機構予以推進，建議明確或成立實體性的中央領導機構，把誠信體系建設上升為國家發展戰略，加強全面的組織協調和統籌規劃。
??????? （二）將政務誠信建設擺在首要位置
??????? 必須改變目前存在的重商務誠信輕政務誠信的做法，建議建立健全政務誠信責任制，上級政府要對本級政府各職能部門和下級政府實行年度政務誠信績效考核，并將考核結果作為地方領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，甚至可以考慮對發生重大失信事件的地方實行責任追究。建議修改《行政機關公務員處分條例》，完善政務失信責任追究制，加大行政問責力度。建議以政府信息公開為切入點，增強公權力與民眾之間的良性互動，促進政府決策公開化、民主化、科學化。建議修改《政府信息公開條例》，設立專門機構對政府信息公開的執行情況進行監督評價；同時進一步明確政府應當主動公開的信息的內容，避免 “選擇性公開”給政務誠信帶來的損害。繼續以招標、建筑工程、土地交易、產權交易、政府采購、醫藥購銷、資金監管等作為重點領域，加強公共權力行使環節的誠信制度建設。
??????? （三）嚴格依法辦事以取信于民
??????? 建議建立行政法規專項執法檢查的專門機構和長效機制。目前，全國人大常委會執法檢查組對重要法律進行執法檢查，確保法律得到嚴格執行。但是，對于為數更多、與人民群眾生活聯系往往更直接、事關政務誠信的行政法規，目前尚無專門機構進行執法檢查，導致一些法律制度在施行中“打折”現象相當嚴重。建議對執法和司法過程中的口號進行規范化。從目前的地方實踐來看，有些口號的提出直接與法律相沖突；有些口號給政府行為的目標實現設置難以完成的期限，結果嚴重地損害了政府的誠信。建議由專門機構對公權力行使過程中的重大事項進行事前事后的公信力評估，以免造成不可挽回的誠信損失。
??????? （四）盡快出臺社會信用管理法律法規，健全誠信法律體系
??????? 建議盡快出臺《征信管理條例》及其配套規定，明確公共信用信息的性質，統一各地的公共信用信息工作主管部門，確定公共信用信息征集的內容和范圍，統一信用信息披露的方式與期限，區分個人信用信息與個人隱私的界限、企業信用信息與商業秘密的界限，確定信息采集的尺度與處理標準。
??????? 在建立社會信用管理法律制度的同時，要健全整個誠信法律體系。首先要實現主體、領域全覆蓋，既涉及公權力領域，也涉及私權利領域，真正做到“法網恢恢，疏而不漏”；其次要建立詳盡細致的誠信行為規范體系，加強法律規范的引導作用；再次要完善已有的誠信立法，建立種類齊全的責任體系，涵蓋民事責任、行政責任和刑事責任。
??????? （五）建設國家信用信息數據平臺，加緊頂層設計
??????? 建議明確對信用信息的征集采取雙軌制。政府部門在履行職責過程中形成的信息，屬于公共服務產品，應當由國家投入，建立信息平臺，免費向公眾開放。社會組織、中介機構和企業采集的信用信息，可以開展有償服務。建議把政務公共信用信息的征集、查詢與信用信息的后期加工、服務區分開來。大力促進信用產品開發和應用，積極培育信用服務市場。鑒于建立國家信用信息數據平臺是一個漫長的過程，建議一方面在社會信用體系發展較成熟的地區，推廣“信用長三角”的經驗，建立跨區域的信用信息共享平臺，逐步推進，實現由點到面；另一方面盡早進行頂層設計，研究制定《信用信息數據標準》，為各行業、各地的信用信息采集和處理提供全國統一的標準，為未來國家信用信息數據平臺建立之后行業平臺、區域平臺與全國統一平臺的對接做好準備，以免走彎路。
??????? （六）重視社會協同、公眾參與和基層實踐
??????? 誠信體系建設作為社會管理的重要組成部分，要重視公民自我管理、社會組織調動各方力量參與社會管理的特殊功能。要充分發揮社會團體、行業組織、中介機構、新聞媒體等在推進誠信體系建設中的作用，一方面注重商務誠信、社會誠信主體的自我完善、自我管理和自我監督，另一方面注重社會組織對政務誠信和司法公信的外部監督。國家要對社會組織在誠信體系建設中的地位和作用，提供法律依據和制度安排。要充分發揮廣大人民群眾的創造性，重視將基層誠信體系建設的成功經驗上升為制度和法律，使廣大人民群眾不僅成為誠信體系建設最直接的受益者，而且成為誠信體系建設的積極參與者和推動者。
??????? （七）豐富獎懲方式，增加守信收益，提高失信成本
??????? 必須建立守信受益、失信懲戒的誠信獎懲機制。目前對失信者采取的懲戒措施，大多為行政懲戒和司法懲戒以及部門間的“聯動懲戒”，不僅成本高昂，執行效果有限，也存在著法律依據不足的問題。首先，應當充分發揮行業、市場、社會在懲戒失信行為方面的積極作用，建立行政性懲戒、司法性懲戒、市場性懲戒和社會性懲戒相結合的失信懲戒機制，提高對失信行為的處罰幅度，讓失信者付出沉重的代價。加強“黑名單”的認定和披露管理，推動“黑名單”在政府部門之間的信息共享，并按照一定的披露規則和程序向社會提供查詢服務，增加違法違紀企業與個人的失信成本。其次，對守信者的激勵方式也需要進一步豐富。通過制度安排，完善各類物質性和精神性的獎勵措施，對守信者在發放無抵押貸款、享受優惠扶持政策、評優評比、公務員及事業單位招錄、人才引進、戶籍政策等方面予以傾斜，使誠實守信的人可以獲得更多的交往機會、良好的商業信用和交易條件，從而贏得自身的經濟利益和社會聲譽，在全社會形成“守信光榮，失信可恥”的良好氛圍。
??????? （八）注重司法公正，維護司法權威
??????? 長期以來，我們講司法公正比較多，講司法權威相對要少；制度設計上，法官的任免、判決的效力等難以樹立司法權威。現實中，損害司法權威的現象時有發生，司法工作人員的生命安全屢受危害，甚至還有個別行政機關公然否定人民法院的生效判決，挑戰司法權威。目前不少人認為，只有徹底實現了公正，司法才能有權威；只要實現了公正，司法權威就自然而然地樹立起來了。事實上，這種看法有失偏頗。公正和權威是相互作用的。如果司法沒有權威，即使判決公正了，糾紛也會沒完沒了。反過來，如果司法有足夠的權威，即便一方當事人不是百分之百的信服，也會接受司法的裁判。久而久之，司法的公信力也就不再遙遠。因此，司法公信力建設應當在強調司法公正的同時，采取有效舉措維護司法權威。否則，公正難保，權威難樹，公信難立。
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